Ucrania: 3 años de guerra ante la perspectiva de su ingreso en la UE

24 de febrero, tercer aniversario del comienzo de la guerra

El pasado 24 de febrero se cumplieron tres años desde que Rusia comenzara, de manera “ilegal e injustificada” –esta es la terminología habitual que se emplea– la invasión terrestre a gran escala del territorio de Ucrania. 

Ese mismo día, los líderes europeos, encabezados por la presidenta de la Comisión Europea, conmemoraban el aniversario con una visita a Kiev, para mostrar el apoyo y la solidaridad de los europeos con el pueblo ucraniano. 

Úrsula von der Leyen aprovechó la ocasión para expresar su compromiso público de que Ucrania sea miembro de la Unión Europea antes de 2030, es decir, en el curso de su mandato. 

Pocos días después, el 28 de febrero, pudimos ver todo lo contrario en la Casa Blanca. En el encuentro entre Donald Trump y el presidente ucraniano Volodimir Zelenski, el primero se alineaba expresamente con el agresor ruso, en una reunión, retransmitida en directo por televisión, en la que el presidente norteamericano se comportaba como un verdadero gánster, causando estupor en la opinión pública del mundo entero.

En el ámbito agroalimentario, Ucrania, tanto antes como después de la guerra, sería la gran potencia agraria de Europa occidental, por lo que su incorporación a la Unión Europea y, específicamente, a la Política Agrícola Común (PAC), despierta muchos interrogantes a los que nos vamos a referir más adelante. 

Pero primero, echemos un vistazo a cómo era el sector agrario de Ucrania antes de que comenzara la guerra.

Ucrania antes de la guerra: un país privilegiado para la agricultura

Si tuviéramos que elegir un país de Europa en base a sus condiciones naturales para desarrollar la agricultura –con el permiso de Francia–, elegiríamos, sin duda, a Ucrania. 

El país cuenta con 41,3 millones de hectáreas de superficie agrícola, de las cuales 32,7 millones de hectáreas son superficies de cultivo; de las que, a su vez, dos terceras partes son “suelos negros” o chernozem, es decir, los suelos más fértiles que existen en el mundo, con una topografía predominantemente llana y un clima continental templado. 

Para hacernos una idea de orden de magnitud, la UE cuenta con superficie agrícola útil (SAU) de 157 millones de hectáreas, y los países más extensos de la UE, Francia y España, cuentan con 27,4 y 23,9 millones de hectáreas de SAU, respectivamente. 

Mientras que la UE cuenta con 0,22 hectáreas de superficie de cultivo por habitante, Ucrania más que triplica esta cantidad con 0,74 hectáreas por habitante.

La mayor parte de la superficie de cultivo de Ucrania, el 56 %, se destina a la producción de cereales y el 32,3 % a la producción de cultivos industriales. En 2021, Ucrania tuvo una producción de 106 millones de t de granos de cereales y oleaginosas, sobre todo maíz (42 millones de t), trigo (32 millones de t), girasol (16,4 millones de t), cebada (9,4 millones de t), soja (3,5 millones de t) y colza (2,9 millones de t).

Ucrania era, en 2021, el primer exportador mundial de aceite de girasol, el tercero de cebada, el cuarto de maíz y el quinto exportador mundial de trigo, llegando sus alimentos a alrededor de 400 millones de personas.

Al contrario de lo que sucede con las producciones agrícolas, en las producciones ganaderas Ucrania no es un actor relevante en comparación con la UE, salvo en el caso de la carne de pollo que, en 2021, produjo 1,37 millones de t, frente a las 13,3 de la UE en ese mismo año. 

La producción de carne de vacuno y de cerdo están todavía lejos de llegar al millón de toneladas (0,3 y 0,7, millones de t respectivamente) y en vacuno de leche la producción (7,7 millones de t) es similar a la española.

Si tuviéramos que elegir un país de Europa en base a sus condiciones naturales para desarrollar la agricultura –con el permiso de Francia–, elegiríamos, sin duda, a Ucrania

Quizás el aspecto más característico de la agricultura ucraniana está en la estructura de sus explotaciones. Con 9,1 millones de explotaciones, el 93 % entran dentro de la consideración de lo que sería una “agricultura familiar”. 

Sin embargo, son precisamente las explotaciones no familiares las que configuran el paisaje agrario del país, herencia de su reciente pasado de grandes explotaciones estatales colectivizadas tras la Segunda Guerra Mundial. Así, el 50 % de la producción de cereales se obtiene en explotaciones con un tamaño medio de entre 200 y 2.000 ha, unas 8.600 explotaciones, de las que 22 cultivan más de 50.000 hectáreas, sobre todo en arrendamiento y, de ellas, 10 superan 500.000 hectáreas.

Las devastadoras consecuencias de la guerra

El Banco Mundial y Naciones Unidas estiman que el daño provocado por la guerra en los activos agrarios y agroalimentarios de Ucrania se eleva a 11.200 millones de dólares y las pérdidas de ingresos a 72.700 millones de dólares, estimándose que el coste de la reconstrucción del potencial agrícola del país podría rondar la cifra de 55.000 millones de dólares. 

Esta última cifra comprendería, entre otras partidas, el desminado y descontaminación de las tierras agrícolas, la reconstrucción de infraestructuras, la reposición de maquinaria, de instalaciones en explotaciones, de almacenamiento y transformación, de infraestructuras portuarias y así un largo etcétera. 

La voladura de la presa de Kakhovka en junio de 2023 fue, por sí sola, un desastre económico y ambiental de primera magnitud, inundando más de 600 km² y destruyendo una amplia infraestructura de regadíos. 

En estos momentos, Ucrania controla 26,5 de los 32,7 millones de hectáreas de superficie de tierras de cultivo; es muy probable que Rusia ya se esté imputando como propias, a todos los efectos, las producciones de las zonas ocupadas. 

Aunque conserva el puerto de Odessa, objeto repetido de ataques por parte de Rusia, su capacidad de exportación a través del mar Negro se ha visto seriamente limitada. Gracias a los 'corredores solidarios' o solidarity lanes establecidos por la Unión Europea en mayo de 2022 y, sobre todo, a la Iniciativa de Granos del Mar Negro, auspiciada por Naciones Unidas en julio de 2022 y acordada por Rusia, Ucrania y Turquía, se pudo restablecer el flujo de exportaciones de grano ucraniano (es necesario tener presente que Rusia exporta el 90 % de sus granos también a través del mar Negro). 

Tras la ruptura de este acuerdo por parte de Rusia, Ucrania ha llevado a cabo una intensa campaña naval, estableciendo con éxito un corredor propio para el grano que opera actualmente, con la inestimable ayuda del Reino Unido para conseguir que las compañías de seguro cubran los riesgos de los fletes.

El acceso al mar Negro y el comercio de cereal

La agricultura ucraniana ha demostrado, en las peores circunstancias, una enorme capacidad de resiliencia. Así, la producción de granos en Ucrania se redujo menos de lo inicialmente previsto, un 31 % en 2022, de 106 a 73 millones de t, para luego subir a 79 millones de t en 2023, gracias al apoyo internacional en el suministro de inputs, pero, sobre todo, al empeño del sector ucraniano en seguir manteniendo la actividad y apoyar con ello el esfuerzo de guerra.

La adhesión a la UE

Ucrania solicitó la adhesión a la UE en febrero de 2022, justo cuando se produjo la invasión rusa. En junio de ese mismo año obtuvo el estatuto de país candidato y, en diciembre de 2023, el Consejo Europeo acordó el inicio de las negociaciones de acceso. 

En el documento publicado el pasado mes de febrero por la Comisión Europea, titulado “El camino hacia el próximo Marco Financiero Plurianual”, la Comisión Europea declara que “la ampliación es un imperativo político y geoestratégico”, subrayando así la voluntad de que el proceso, que no solo implica a Ucrania (incluye también a los países de los Balcanes Occidentales, Moldavia y Georgia), se lleve a término.

La adhesión de Ucrania a la Política Agrícola Común (PAC), habida cuenta de las magnitudes de su sector agrario, siempre ha sido fuente de debate acerca de cómo encajar a la que sería, con diferencia, la primera potencia agraria de Unión Europea. Si nos atenemos a los estudios publicados, el impacto presupuestario en la PAC estaría comprendido entre 7.600 y 13.800 millones de euros anuales, en ese último caso muy por encima de Francia. 

Para evitar una reducción en las ayudas del resto de los Estados miembros, el presupuesto de la UE debería incrementarse aproximadamente un 20 %, esto es, en algo más de 96.000 millones de euros, para un período de 7 años.

En todo caso, estos números se basan en la Ucrania de antes de la guerra y en la PAC actual. Sin embargo, como hemos visto, la situación de Ucrania después de la guerra puede ser sensiblemente diferente y nada nos garantiza que la PAC post 2028 sea igual que la actual. 

Así que, para evaluar el impacto en la PAC de Ucrania como país miembro de la UE, deberemos tener en cuenta, al menos, los siguientes aspectos:

a) La PAC es un 'blanco móvil'

Teniendo en cuenta la claridad del objetivo político de lograr la adhesión de Ucrania antes de 2030, es muy probable que el diseño de la PAC post 2028 tenga muy presente esta circunstancia, cambiando para adaptarse a la entrada de un nuevo miembro tan relevante.

En el documento “Visión para la Agricultura y la Alimentación”, presentado por el comisario Christophe Hansen el pasado 19 de febrero, solo se menciona a Ucrania en una ocasión, para referirse a las consecuencias generales de la guerra, pero no en el contexto de una posible adhesión. Sin embargo, si la nueva PAC tiene la vocación de extenderse más allá de 2030, tendrá que incorporar las reglas bajo las cuales se integre Ucrania.

Todas las adhesiones importantes a la PAC, y esta lo es, se han producido en un contexto de cambio de normas y con largos períodos transitorios. Así sucedió en el caso de la adhesión de España y Portugal de 1986, en la que nuestro país era la gran amenaza. Y así sucedió en la adhesión de los 10 países del Este en 2004 , en la que la amenaza era sobre todo Polonia. 

En esta última, el acuerdo Chirac-Shroeder de octubre de 2002 permitió cerrar los términos de la ampliación, congelando el presupuesto de la PAC hasta 2007, de manera que las ayudas iniciales que recibieron los nuevos Estados miembros fueron muy reducidas. 

Además, la PAC experimentó su cambio más significativo desde la Reforma de 1992 con la “Revisión Intermedia” de 2003, que desvinculó las ayudas de los sectores productivos y las convirtió en sobres nacionales asignados a los Estados miembros, en forma de pagos por superficie, estableciendo un lento proceso de convergencia de los pagos que todavía no ha concluido. 

El énfasis con el que se refiere el documento de “Visión para el Futuro de la Agricultura y la Alimentación” a que las ayudas las reciban “quienes más lo necesitan”, se me antoja como una anticipación, para evitar que grandes conglomerados empresariales y explotaciones colectivas privatizadas de Ucrania reciban en el futuro ayudas de la PAC que, por otra parte, no necesitan. 

Con ello se matarían dos pájaros de un tiro, pues este no es solo un problema de Ucrania, sino que también lo es en algunos países del Este de la Unión Europea.

b) El camino hacia el nuevo Marco Financiero Plurianual se adivina proceloso

El tamaño del presupuesto será otro indicador anticipado de los tiempos de la adhesión. Lo veremos a finales de este año 2025. El Marco Financiero Plurianual 2028-2034 (si se vuelve a la duración tradicional de 7 años), deberá incorporar el presupuesto necesario para atender la adhesión de Ucrania. 

Es muy probable que el nuevo presupuesto duplique al actual, pasando, al menos, del 1 % al 2 % del PIB comunitario, para atender a las prioridades en materia de defensa, energía, reindustrialización, descarbonización de la economía y también para atender el coste de la ampliación. 

La factura conjunta se adivina estratosférica.

Pero no solo será importante el tamaño del presupuesto, sino:

1. La progresividad en los tiempos de la incorporación de Ucrania a las diferentes políticas, incluida la PAC.

Si la adhesión de Ucrania tiene lugar antes de 2030, sus efectos plenos sobre el presupuesto, previsiblemente, tendrán lugar en el Marco Financiero Plurianual (MFP) post 2034. El MFP 2028-2034 será, si todo sale bien, un período de incorporación progresiva a las políticas comunes.

2. La gobernanza de los propios fondos, es decir, si se consolida la idea de un único “plan nacional” que comprenda todos los fondos, incluida la PAC y si esta última seguirá conservando su ring fencing o presupuesto diferenciado en Bruselas, que luego no puedan modificar las capitales destinándolo a otras prioridades. La complejidad de una UE ampliada puede inclinar aún más la balanza hacia el enfoque de “plan nacional” único.

3. La configuración de los términos en que se produzca la paz influirá en el proceso de adhesión y la prioridad será la reconstrucción.

A estas alturas, no sabemos en qué condiciones se producirá la eventual adhesión de Ucrania, es decir, no sabemos si, para entonces, habrán cesado o no las hostilidades y, de haber cesado, en qué términos. El rango de acontecimientos puede oscilar desde el escenario de derrota humillante, que sería el que Donald Trump escenificó en la Casa Blanca hace tan solo unos días y que, ahora, se ve el más probable, hasta el escenario de Europa vincit, en el que Ucrania, con el apoyo de la UE, vence a la Rusia de Vladimir Putin.

Lo que sí es muy probable es que, en una primera instancia, antes que una integración en la PAC, la prioridad de la UE será destinar fondos específicos para la reconstrucción de Ucrania, incluida la reconstrucción de la capacidad productiva del sector agroalimentario.

4. Ucrania deberá acometer profundo proceso de reformas internas.

En todo caso, Ucrania deberá acometer una profunda agenda de reformas para integrarse en la UE. En realidad, ya lo está haciendo, pues le va su futuro y el apoyo político en ello.

En materia de agricultura, Ucrania no solo se deberá adaptar a la normativa de la PAC, sino también a la normativa sobre sanidad e higiene de los alimentos, normas veterinarias y fitosanitarias y, en definitiva, a todo el marco jurídico comunitario que aplican sobre la agricultura y la producción de alimentos.

También deberá acometer la reforma definitiva del mercado de la tierra, liberalizado en parte en 2019, pero en el que todavía está prohibido que extranjeros puedan adquirir tierras.

Uno de los aspectos que deberá afrontar Ucrania es el papel de los grandes conglomerados agrarios y de ciertos oligarcas que no casan en absoluto con una futura pertenencia a la UE.

A finales de febrero, tenía lugar en sede de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en Ginebra, el segundo examen de la política comercial de Ucrania desde que accedió en 2008. Se trata de un ejercicio de transparencia en el que cada país, en este caso Ucrania, somete al examen de todos los miembros de la organización, la adaptación de sus políticas comerciales a las reglas de la OMC. Dentro de las terribles dificultades en las que se encuentra, Ucrania pasó el examen con holgura, demostración de que es un país capaz de acometer reformas para afrontar mejor su futuro.

Ucrania en la UE: una breve mirada final hacia delante

En un escenario de paz, de conservación de su integridad territorial y como miembro de pleno derecho de la UE, Ucrania tiene un potencial de crecimiento espectacular. Lo hemos visto con Polonia que, desde que entró en la UE, ha duplicado prácticamente su PIB.

En el ámbito agrario y alimentario no será diferente para Ucrania. En un entorno político y legal estable, dentro del Mercado Único, con sus recursos naturales, con acceso a flujos de capital y de tecnología estables, Ucrania incrementará sus producciones de granos muy por encima de los niveles de 2021 y acometerá el desarrollo de una potente industria agroalimentaria para valorizar más sus producciones, recuperando y mejorando sus posiciones en los mercados mundiales. 

En el sector ganadero tiene un enorme potencial para desarrollar los sectores cuya alimentación se puede basar en la abundancia de proteínas de la que dispone, como el avícola y el porcino, en los que se puede convertir en una gran potencia exportadora a largo plazo. 

En la UE, el centro de gravedad agrario se desplazará claramente hacia el este y consolidará su autonomía estratégica agroalimentaria, fortaleciendo su posición como líder internacional en geopolítica agroalimentaria.