Cuando todavía no hemos hecho más que empezar... Reflexiones para una nueva PAC

No será la vocación de este blog escribir sobre la Política Agrícola Común (PAC), sino de agroalimentación y comercio internacional. Sin embargo, con esta entrada me permito una pequeña licencia, aunque solo sea por todos los años que he dedicado a este complicado negociado de la PAC. 

Sin ánimo de ser exhaustivo, esta sería una manera resumida mi contribución al debate sobre el futuro de esta política que no ha hecho más que comenzar. 

1. La PAC 2023-2027 ya está asentada, por lo menos, hasta 2027

Transcurridos dos años desde su entrada en vigor, superada la sequía en la mayor parte del país y una vez aplicado el paquete de simplificación puesto en marcha con motivo de las movilizaciones del sector en 2024, podemos decir que la aplicación de la PAC está asentada y entra en velocidad de crucero. Así, lo más probable, es que el marco actual de aplicación de la PAC se mantenga estable, al menos, hasta las solicitudes del año 2027, pero no hay que descartar que, entre esta y la siguiente reforma, medien uno o dos años de transición.

2. Un plan para gobernarlos a todos

En la carta de misión dirigida por la presidenta de la Comisión al nuevo comisario de Presupuesto, Lucha contra el Fraude y Administración Pública, el polaco Piotr Serafin, le encarga desarrollar un “nuevo enfoque para un presupuesto comunitario moderno y reforzado, pasando a un presupuesto basado en políticas y dejando atrás un presupuesto basado en programas” (la traducción y la negrita son propias).

Tal y como adelantaba POLITICO, el pasado 8 de octubre, la Comisión estaría trabajando en la idea de implantar un modelo de gestión de los fondos comunitarios muy similar al que ha empleado para los fondos de los planes de recuperación y resiliencia, puestos en marcha como medida de respuesta a la crisis de la covid. Según este nuevo modelo de gobernanza, todos los fondos comunitarios se integrarían en una suerte de “plan” único por Estado miembro, mediante el que cada país solicitaría una suma de fondos concreta, cuyos libramientos estarían sujetos al cumplimiento de requisitos de políticas de reforma previamente acordados con la Comisión que, de no cumplirse en los hitos predeterminados, quedarían interrumpidos como medida de presión al país para que las reformas pactadas se cumplan.

Este cambio no es menor, pues modificaría la gobernanza nacional del “plan” que, al ser único, tendría un coordinador único, que bien podría ser Presidencia del Gobierno, como lo es para los fondos del Plan de Recuperación. Con ello, los ministerios, como es el caso del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para la PAC y la Política Pesquera Común, tendrán también que “negociar” con la autoridad coordinadora del “plan”, además de hacerlo con los servicios de la Comisión Europea. 

No cabe duda de que quien coordine el “plan” tendrá que delegar en los ministerios las cuestiones más técnicas relativas a la planificación de los fondos, pero será necesario que exista una coordinación general que dé y garantice la coherencia del conjunto y que, por tanto, podría tener voz en el proceso, incluidos los aspectos relacionados con la PAC.

En su reciente informe del Real Instituto El Cano, de octubre de 2024, titulado “Una perspectiva española para mejorar la gobernanza de la UE”, cuando aborda el futuro de las políticas comunes en el marco de la futura ampliación de la UE, recoge lo siguiente: “[...] desde un punto de vista de la futura ampliación, resultan más relevantes las presiones para renacionalizar parte de las actuales políticas comunes con alto contenido de gasto, como la PAC o la actual forma de entender la Cohesión”.

Esta idea de renacionalizar o devolver ya estaba implícita en el denominado “Nuevo Modelo de Aplicación” (New Delivery Model) de la PAC actual, por tanto, no es descartable que se abunde en este enfoque, ahora con esfuerzos renovados, para centrar los recursos y la acción política de la Comisión Europea en la agenda de reformas.

Hace falta más presupuesto, mucho más para una PAC que competirá con la agenda de reformas. No podemos enfrentarnos a una nueva Reforma de la PAC haciendo un ejercicio redistributivo de suma cero como en la actual.

Sobre la agenda de reformas post 2027, no soy un experto, pero creo que cualquier observador puede adivinar en qué ámbitos se situarán las prioridades políticas y, por tanto, presupuestarias para no perder el paso frente a los Estados Unidos y China: la energía, cuyo coste es el origen de la crisis industrial europea; la re-industrialización del continente, muy relacionada con la anterior; la defensa, para la que, por primera vez, la Comisión Europea contará con un comisario; la ampliación hacia el Este, incluida Ucrania; y, desde una perspectiva más amplia, la necesidad de sentar las bases para recoger las recomendaciones del Informe Draghi.

El presupuesto de la Unión Europea no tiene, ni de lejos, el tamaño del presupuesto federal de los Estados Unidos. De hecho, representa el 1 % del PIB en el caso del comunitario, frente al 25 % del norteamericano. Como apunta El Cano en su informe, la UE debe aspirar a incrementar este presupuesto al entorno del 3 al 5 % de su PIB si quiere mantenerse en la liga de las superpotencias.

4. Instrumentos presupuestarios fuera de la PAC 

Durante los últimos meses se ha hablado de los fondos de transición justa, ya sea para abordar la transición agroambiental de la agricultura o, más recientemente, para compensar a los agricultores europeos (léase sobre todo franceses), por un eventual cierre del acuerdo con Mercosur. 

Si hay acuerdo, lo veremos en la visión sobre el futuro de la política que el comisario tiene el encargo de lanzar en sus primeros 100 días. Será importante estar muy atentos a la concepción y a la ubicación de estos instrumentos. Por su naturaleza serán siempre de carácter temporal, es decir, no se consolidarán en el presupuesto de la PAC. 

Además, siempre existirá la tentación de ubicarlos fuera de las rúbricas de la PAC, sobre todo, si tienen carácter medioambiental, idea que no sería nueva, pues esa música ya sonó con mucha fuerza en la negociación de la PAC actual. La idea entonces era, aprovechar la siguiente reforma de la PAC, para trasladar el presupuesto de los ecorregímenes a un fondo medioambiental bajo el paraguas de la política ambiental.

5. Ayuda básica a la renta 

¿Comparar euros con euros o hectáreas con hectáreas? En las recomendaciones del Diálogo Estratégico sobre el Futuro de la PAC, en base a las cuales el nuevo comisario de Agricultura y Alimentación, Cristophe Hansen, debe formular su Visión para la Agricultura y la Alimentación en los primeros 100 días de su mandato, en lo relativo a la ayuda a los ingresos, lo que ahora sería la actual ayuda básica a la renta, la recomendación recogida en el informe propone que la ayuda a los ingresos de la futura PAC se aleje “de los actuales pagos no regresivos basados en la superficie hacia un enfoque eficaz de apoyo a la renta” (traducción y negrita propias).

El informe no concreta el enfoque alternativo, pero recomienda encargarle a un grupo de trabajo independiente “la evaluación de los mecanismos y criterios más adecuados para orientar mejor los pagos a la renta. Esta evaluación debería incluir medidas como los mecanismos redistributivos, la limitación, la reducción progresiva de los pagos, los criterios de elegibilidad, así como nuevos mecanismos de distribución inspirados en las políticas sociales”. ¿Inspirado en las políticas sociales? Aquí nadie da puntada sin hilo.

Tratándose de una ayuda a la renta, cabría pensar que dos agricultores que tienen la misma renta deberían recibir el mismo importe de ayuda. Sin embargo, al utilizar la superficie como criterio para conceder esta ayuda, aunque, en ocasiones, el resultado pueda ser aproximado, es muy difícil que perciban lo mismo, pues con una misma base territorial, los ingresos o la renta es muy diferente según se trate, por ejemplo, de una superficie de secano o de regadío, según la zona en donde se encuentre, la pluviometría o la fertilidad del suelo. 

Por ello, se ha llegado a plantear la posibilidad de utilizar otro criterio de distribución de las ayudas a la renta que no esté basado en la superficie de la explotación, sino, por ejemplo, en su dimensión económica calculada mediante un procedimiento normalizado. En este caso, la comparación entre dos agricultores sería la misma, euros con euros, de forma que beneficiarios con la misma renta recibirían la misma ayuda. ¿A esto se pueden referir los criterios basados en políticas sociales?

6. Capítulos pendientes: convergencia interna y derechos de pago

En España tenemos además dos capítulos pendientes de concluir que quedaron ya señalados en el acuerdo alcanzado entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las comunidades autónomas, en julio de 2021, para la PAC que se está aplicando en estos momentos. 

El primero se refiere al proceso de convergencia interna. Entonces se decidió que el proceso de convergencia interna concluyera en 2029 (no confundir con los derechos de pago), es decir, que en ese año el importe unitario por hectárea en cada región sería el mismo para todos los beneficiarios. También se decidió someter a análisis el funcionamiento del sistema de derechos de pago individuales y su continuación o expiración una vez alcanzada la plena convergencia. 

Es difícil pensar que, llegadas las fechas, se revierta el camino andado. También es fácil presuponer que, si el nuevo presupuesto de la PAC está verdaderamente a la altura, completar la convergencia interna será más sencillo.

7. Incentivos en lugar de lucro cesante para los ecorregímenes

El otro gran capítulo de las ayudas directas son los ecorregímenes. En estos momentos, España destina el 23 % de los pagos directos estas ayudas y es de suponer que, en el futuro, estos pagos tengan más protagonismo.

El cambio en este capítulo tiene que venir de la vía de los pagos verdaderamente incentivadores, es decir, que cubran, no solo el lucro cesante, como es ahora el caso, sino que también consideren el factor de riesgo que asumen el agricultor o el ganadero al adoptar una práctica nueva, por ejemplo, una rotación con leguminosas o hacer siembra directa con mínimo laboreo. 

Este incentivo debe permitir eliminar el factor del riesgo asociado al cambio y su aplicación debería poder compatibilizarse con la normativa de la Organización Mundial de Comercio sobre pagos en el marco de programas ambientales, aunque, a este respecto, dudo que un presupuesto tan voluminoso como el comunitario pase desapercibido de manera pacífica para muchos miembros de la OMC.

No hay que descartar que surja la idea de emplear un sistema basado en una escala de puntuación (scoring), ya esbozado en algún estado miembro, según el cual los agricultores que apliquen prácticas más ambiciosas tendrían mayor puntuación y, con ello, importes de ayuda más elevados.

8. La excepción a las reglas de la competencia tiene que hacerse realidad

El artículo 42 del Tratado de Funcionamiento de la UE reconoce la singularidad del sector agrario, permitiendo al Parlamento Europeo y al Consejo, mediante el procedimiento legislativo ordinario, establecer en qué medida son aplicables al sector agrario las normas sobre la competencia. 

Al amparo de esta provisión, el Reglamento de la Organización Común de los Mercados Agrarios estableció la posibilidad de que organizaciones interprofesionales, organizaciones de productores y sus asociaciones, en determinadas circunstancias, pudieran alcanzar acuerdos que, de otra manera, serían contrarios a las reglas de la competencia.

En el sector del aceite de oliva y en el sector del vino, sin éxito, se ha intentado aplicar estas provisiones, para que el sector pudiera regular los excesos de oferta en los años de buenas cosechas, difiriendo la salida de existencias en años sucesivos de menos cosecha. 

Más allá del ejercicio técnico o intelectual, el esfuerzo apenas ha dado frutos, dada la enorme dificultad técnica para aplicar la norma, no solo en nuestro país, pues tampoco me consta que haya experiencias de éxito en otros Estados miembros. De nada sirve tener los artículos escritos en el reglamento si luego no es posible aplicarlos.

9. Cláusulas espejo, entre lo que se quiere y lo que se puede 

Ya se intentó en las negociaciones de la PAC actual, con Francia haciendo toda la presión, también con el apoyo de España, para introducir el principio de reciprocidad o 'cláusulas espejo' en el articulado del Reglamento de los planes estratégicos de la PAC. Se sacó un compromiso para que la Comisión emitiera un informe que fue presentado, precisamente, en Presidencia francesa de 2022, en el que se venía a decir lo que se podía hacer al respecto que es, básicamente, lo que ya se hace. 

El principio de equivalencia está recogido en el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC, que no aplica a los procesos de obtención o de producción de los alimentos y está incorporado en la Ley General de Alimentación de la UE. Cambiar el principio de equivalencia por el de reciprocidad en el seno de la OMC, en este momento, es ciencia ficción. Optar por una acción unilateral por parte de la UE, podría ser, pero en un enfoque del tipo Europa First, con sus consecuencias.

10. La gestión de los riesgos climatológicos: reserva de crisis y seguros agrarios

La magnitud de los riesgos climatológicos de los últimos años en la UE ha puesto de manifiesto que la Reserva de Crisis (RC) no es el instrumento para abordarlos. Con una dotación anual de 450 millones de euros, para toda la Unión, no es posible atender siquiera, las necesidades de un solo país cuando sufre las inundaciones que hemos visto, sobre todo en Valencia, pero también en Andalucía y Murcia, cuyas consecuencias deben atenderse con otros instrumentos más apropiados.

Esa es una de las razones por las que, desde varios Estados miembros, se ha abogado porque la RC (con más presupuesto) atienda situaciones de crisis de los mercados, ajenas a las circunstancias meteorológicas, cuyos riesgos deben atenderse con otro tipo de instrumentos, como los sistemas de seguros o, cuando las consecuencias ya son catastróficas, con otros instrumentos del Estado o de la UE previstos para estas circunstancias.

Entre tanto, los seguros agrarios ocuparán un lugar destacado en el debate de la futura Reforma de la PAC, porque cada vez más países querrán utilizar los fondos de la PAC, como ya hizo Italia en la actual, para financiar sistemas de seguros con los que hacer frente a los riesgos climáticos. 

Esta será la ocasión para repensar el sistema español, es decir, para decidir si se mantiene bajo el enfoque actual, con las mejoras necesarias para consolidar su funcionamiento o si se opta, por ejemplo, por emplear los fondos de la PAC para establecer una suerte cobertura universal para todos los agricultores, como si de un seguro obligatorio se tratase. 

Este concepto, que vuela en las reuniones con mucha frecuencia, no es nada fácil, porque no todas las producciones y no en todas las zonas el riesgo es el mismo. Si como señalaba antes, la nueva PAC viene con un presupuesto significativamente mayor, sería la ocasión para emplear el Primer Pilar de la PAC para financiar el seguro agrario, sin tocar la ayuda básica a la renta.

11. Si los costes de producción estuvieran garantizados

Las manifestaciones de los agricultores en un buen número de países de la Unión Europea, entre ellos en España, no solo las de 2023-2024, sino también las que vivimos justo antes de la pandemia, han propiciado que, desde los gobiernos más afectados, se eleve la apuesta política por garantizar a los agricultores y ganaderos que el precio que perciban por sus productos cubra, al menos, su coste de producción. 

En Francia, las sucesivas versiones de la Ley Egalim, pasando por la promesa del propio presidente de la República de garantizar unos “precios suelo” para los productores y, en España, la propia Ley de la Cadena, en su última versión de diciembre de 2022, van en la linea de intentar garantizar estos costes de producción, siendo la norma española la que ha llegado más lejos y la que estaría siendo objeto de estudio detallado en la revisión de la normativa de prácticas comerciales desleales que está emprendiendo la Comisión Europea.

Sin embargo, si los costes de producción estuvieran garantizados de manera absoluta, debería revisarse bajo qué circunstancias deberían seguir recibiendo ayudas los agricultores y los ganaderos. Precisamente las ayudas directas nacieron como consecuencia de la desaparición de los precios garantizados en la Reforma de la PAC de 1992, que anticipaba los cambios legislativos para que su pudiera alcanzar el Acuerdo del GATT en 1994, que dio lugar a la Organización Mundial de Comercio.

Es difícil pensar que volverán los precios garantizados por la vía de lograr una plena garantía de percepción de los costes de producción, pues la libertad de celebrar o no un contrato siempre estará presente. Como bien indica Ángel de la Fuente en un artículo publicado por FEDEA, la única manera de garantizar costes de verdad es que el Estado asuma en última instancia la adquisición de los productos cuando el mercado no lo hace.

En la carta de misión dirigida al comisario de Agricultura, la presidenta de la Comisión ha cuidado muy bien el lenguaje. Así, el encargo que recibe el comisario es el de velar “que los agricultores tengan unos ingresos justos y suficientes. Se comprometerá a reforzar a los agricultores dentro de la cadena de valor alimentaria y a protegerlos frente a prácticas comerciales desleales, sobre todo para evitar que se vean obligados a vender sistemáticamente sus productos por debajo de los costes de producción” (la traducción y la negrita son propias). 

Es decir, se trataría de evitar situaciones de abuso sistemáticas o repetidas, bajo las cuales un agricultor se vería obligado a vender por debajo del precio de producción. Este mismo lenguaje es el que ha empleado el propio candidato a comisario en su comparecencia ante el Parlamento Europeo.

La Ley de la Cadena tiene muchos elementos para que la podamos considerar como una buena ley. El principal es el contrato y su universalización. El contrato es la mayor garantía para el productor, con un precio establecido, referido a un producto concreto y una fecha de pago que también establece la ley de 30 días para los productos frescos y 60 días para los transformados. 

La Ley la completa una agencia de control, la AICA, a cuyo trabajo ahora se suma el de las comunidades autónomas, cuyo objetivo conjunto es lograr que la ley se aplique y evitar las situaciones de abuso. La Ley ha introducido también la cultura de considerar el coste de producción como principal elemento a la hora de establecer el precio en los contratos, reconociendo que este coste no puede garantizarse sistemáticamente en todas las transacciones.

La Ley, por supuesto, no lo arregla todo. El poder negociador del productor tiene que ver mucho con su capacidad de organización. En este sentido, las cooperativas juegan un papel muy importante, así como cualquier otra forma de asociación o de figura empresarial que permita a los productores beneficiarse en mayor medida del valor de sus productos.