Deforestación importada, una lucha sin vuelta atrás

La Comisión Europea anunció, el pasado 2 de octubre, el aplazamiento durante 12 meses de la entrada en vigor del reglamento de deforestación (EUDR), prevista para el 31 de diciembre de 2024, al tiempo que publicaba directrices adicionales y un marco de cooperación internacional fortalecido, para facilitar así su aplicación efectiva por parte de los países exportadores.

Las semanas previas, la presión para que se adoptara esta decisión había alcanzado sus cotas máximas, en la propia Asamblea de Naciones Unidas, a la que asistió la presidenta Von der Layen y también en la Organización Mundial de Comercio (OMC), en donde los delegados de los principales países exportadores, en multitud de sesiones y comités, no desperdiciaban la oportunidad de reprochar a la Unión Europea la unilateralidad de su actuación. 

En el ámbito interno, no pocas organizaciones del sector alimentario europeo habían agudizado sus protestas ante la inminente entrada en vigor, precedidas por un buen número de Estados miembros que también deseaban más tiempo para su aplicación.

Y es que, a tan solo tres meses de la entrada en vigor, muchas cuestiones claves del reglamento no estaban ni mucho menos resueltas, como, por ejemplo, la clasificación de los países de acuerdo con el riesgo de deforestación, la aplicación informática para la presentación de la diligencia debida o la respuesta a multitud de preguntas técnicas trasladadas por países y operadores. No había más remedio que prorrogar.

Numerosos países exportadores de materias primas agroalimentarias o commodities han expresado su malestar a la UE, no sin cierta razón, reprochando su unilateralidad y poniendo de manifiesto el impacto que puede tener la norma en el comercio internacional, por la carga de trabajo que supone en países en los que el riesgo de deforestación es despreciable, por la posible concentración del comercio en grandes empresas con más medios para demostrar que cumplen los requisitos, y también por la dificultad que tendrán pequeños países, para los cuales estas exportaciones vitales económicamente y carecen de los medios necesarios para poner en marcha sofisticados sistemas de trazabilidad. 

De forma más clara, algunos han señalado el perjuicio que podría ocasionar a pequeñas comunidades de agricultores en países menos desarrollados que se podrían ver excluidos de las ventajas que les reportaba el comercio internacional.

Por tanto, bienvenida sea esta prórroga de doce meses, que no solo proporcionará más tiempo a la UE para tener todo listo antes de que se aplique la norma y facilitar así su aplicación, sino también le dará más tiempo para reforzar la cooperación internacional con los países que más dificultades pueden tener para ponerla en práctica.

Lo que sí parece claro es que no hay vuelta atrás en la aplicación del EUDR y, como intentaré explicar, la comunidad internacional no solo no cuestiona sus objetivos, sino que, cada vez, se irán sumando más países tanto a su puesta en práctica, como al desarrollo de políticas y medidas propias con los mismos fines.

Hay un consenso general acerca del papel que juega el comercio internacional de 'commodities' agroalimentarias en la deforestación de los bosques tropicales, siendo responsable del 39 % del total anual

Anualmente se pierden en el planeta 10 millones de hectáreas de bosque, sobre todo en África, con 3,9 millones de hectáreas, que ha superado a Sudamérica en este triste récord, cuyo ritmo de deforestación anual es ahora de 2,6 millones de hectáreas. Las commodities agroalimentarias serían uno de los principales factores responsables de esta deforestación: el 39 %. 

Así lo atestigua el informe que publica FAO quinquenalmente sobre la evaluación global de los recursos forestales (Global Forest Resources Assessment 2020). Este informe constata que el ritmo de la deforestación está disminuyendo a nivel mundial; en la década 1990-2000, la ratio anual era de 16 millones de hectáreas. En todo caso, las cifras todavía son alarmantes y, como dato, conviene retener que, entre 1990 y 2020, a nivel mundial, se ha perdido una superficie de bosque mayor que la superficie de la Unión Europea.

Tasa anual de expansión forestal y deforestación (1990-2020)

Variación neta anual de la superficie forestal por decenio y región (1990-2020)

Las importaciones de commodities pueden considerarse una forma que tienen los países importadores de abastecerse de materias primas para cuya producción no disponen de suficiente superficie propia o, de la que disponen, no es apropiada para esos cultivos o producciones. 

Este efecto es lo que pretende medir la huella de consumo de tierra de cultivo o cropland footprint. Así, la Unión Europea importaría la producción equivalente a 50 millones de hectáreas al año, el equivalente a la superficie total de nuestro país (y exporta el equivalente a 28 millones de superficie de cultivo). 

Estos son datos del informe publicado en 2024 por el Centro de Estudios Conjuntos de la Comisión Europea (Modeling the Land Footprint of EU Consumption). Con este concepto, importaríamos superficie, sobre todo, de Argentina, Brasil y Ucrania, a través de importaciones de aceite de palma, aceite de girasol, soja, colza y derivados de semillas oleaginosas.

El informe no proporciona datos desglosados por Estados miembros; sin embargo, podríamos decir que España importaría anualmente la producción equivalente de no menos de 5,6 millones de hectáreas, solo teniendo en cuenta nuestras importaciones de trigo, maíz, semillas, harinas y tortas de soja. Es como si pudiéramos incrementar nuestra superficie de tierras de cultivo un 64 %.

Huella de consumo de tierra de cultivo en la UE

La lucha contra la deforestación importada es un compromiso no solo de la Unión Europea, si no del conjunto de la comunidad internacional

Efectivamente, es muy raro encontrar un país que rechace los objetivos de evitar la deforestación vinculada a la importación de materias primas. De hecho, la inmensa mayoría de los países, incluso los más vehementes en protestar contra la norma comunitaria, han suscrito los compromisos políticos en los que la UE se ha basado para desarrollar el EUDR. 

Así, el Convenio de Naciones Unidas sobre Biodiversidad Biológica, que vincula a sus signatarios, fue firmado por 196 países y la Declaración de Nueva York sore los Bosques por un total de 144 países. Es decir, estos países también se han comprometido a preservar los bosques de la degradación y deforestación; lo que ocurre es que, en muchos casos, sobre todo los que albergan bosques tropicales, o bien no han desarrollado la legislación necesaria para protegerlos o bien no la aplican con suficiente rigor.

La UE actúa de manera consecuente con sus compromisos internacionales (en este ámbito, sí que lidera de verdad). Primero lo llevó a la Estrategia sobre Biodiversidad 2030, y después a la propuesta legislativa que finalmente ha dado lugar al EUDR, previa aprobación por el Consejo y el Parlamento Europeo.

Probablemente por esta razón, cuando en el Comité de Agricultura de la Organización Mundial de Comercio, 14 países, liderados por Brasil, alzaron su voz contra el EUDR, la gran mayoría de ellos se cuidaron bien en dejar claro que compartían el objetivo de la norma, si bien temían que, por la forma elegida por la UE para ponerla en práctica, tuviera efectos indeseables en forma de nuevas trabas al comercio.

Y precisamente por eso, algunos países empiezan a dar los primeros pasos

La pregunta ahora es si hay algún país que esté dando pasos en la misma dirección que la UE. De momento, vamos a fijarnos en dos países que se encuentran en fase de elaboración normativa sobre deforestación importada, Estados Unidos y Reino Unido, aunque hay otros, como por ejemplo Noruega, que se comprometió ya hace años a ser un deforestation-free country.

En el caso de los Estados Unidos se trata de una propuesta legislativa denominada US Forest Act 2023, reintroducida en el Senado en noviembre de 2023, tras un primer intento fallido en 2021, que se encuentra en sus primeras fases de tramitación. 

La principal diferencia con el EUDR estriba en que el reglamento europeo actúa tanto contra la deforestación ilegal, como contra la deforestación “legal”, es decir, la norma europea también aborda la deforestación que tiene lugar aun cumpliendo con las normas del país exportador. La norma norteamericana solo actúa sobre la deforestación ilegal, es decir, no actúa sobre las materias primas obtenidas respetando la normativa del país de que se trate. 

Este detalle no es menor, pues se estima que el 30 % de la deforestación en bosques tropicales procede de la denominada "deforestación legal". Por tanto, excluir este tipo de deforestación, que tiene que ver con estándares legales dudosos o incapacidad de hacer cumplir la legislación propia, no sería suficiente para cumplir el objetivo perseguido.

La norma europea estaría además alineada con los principios del comercio basado en reglas de la Organización Mundial de Comercio (OMC), particularmente con el principio de trato equitativo y de no discriminación, por lo que el EUDR es aplicable tanto a las materias primas importadas como a las producidas en la UE. 

Por eso se quejan, por ejemplo, los productores de vacuno en nuestro país, pues consideran con razón que sus explotaciones y la carne que producen no procede de zonas deforestadas. Por el contrario, la normativa norteamericana solo se aplicaría a los productos importados y no a su producción doméstica.

Otro detalle no menor, sobre todo teniendo en cuenta el ritmo de deforestación anual al que hacíamos referencia al comienzo, la norma europea tiene una fecha de referencia, el 31 de diciembre de 2020, para evaluar si la superficie de la que proceden las materias primas ha sido objeto de deforestación o de degradación. En el caso de la norma norteamericana, esa fecha de referencia sería la entrada en vigor de la norma, con lo cual dilata el problema cada año que transcurre.

Por lo demás, las commodities cubiertas por ambas legislaciones son básicamente las mismas a excepción del café. Así, el EUDR comprende al ganado bovino, cacao, café, aceite de palma, caucho y madera (la madera ya se regulaba en el EUTR o Timber Regulation). 

El US Forest Act comprende los mismos productos excepto el café (que es responsable del 7,5 % de la deforestación derivada de las importaciones de la UE y del 24 % de la de los Estados Unidos) y la madera, aunque el comercio ilegal de este último producto está cubierto por el Food Conservation and Energy Act, que se encuentra ya en vigor.

El Reino Unido está desarrollando su propia normativa sobre deforestación importada, denominada Forest Risk Commodity Regime, que igual que la norteamericana, está enfocada en la deforestación ilegal y, en lo que respecta a las commodities cubiertas por la norma, tampoco incluye al café. Ambas normas, si bien comparten el objetivo de la norma comunitaria, no abordan la deforestación de una manera integral al actuar solamente sobre la deforestación ilegal.

Y mirando a largo plazo, algo se mueve

Al llegar al gobierno, Lula da Silva se comprometió a terminar con la deforestación en su país en 2030. En estas últimas semanas hemos conocido la decisión del Gobierno de Brasil de comenzar a aplicar un sistema de trazabilidad para el ganado vacuno, que estaría listo para finales de esta década y que le permitiría cumplir con la normativa europea. Teniendo en cuenta que Brasil es el segundo productor mundial de carne de vacuno y el efecto de este tipo de producciones en la deforestación de bosques tropicales, podríamos decir que algo se mueve.

Entre tanto, cuando se cumplan los doce meses de prórroga, el EUDR entrará sin duda en vigor en todos sus términos y será la referencia para la mayoría de los operadores que actúan en varios mercados, que tendrán diferente legislación a la que atenerse, por lo que acabarán adaptándose a la más exigente, pues nadie querrá perder el tren. 

Por su parte, a modo de ejemplo, el International Trade Center (ITC), un organismo internacional que opera bajo el mandato de la OMC y la UNCTAD, ha desarrollado una plataforma (Deforestation-Free Trade Gateway) para facilitar a los países exportadores herramientas el cumplimiento de la normativa europea. 

Es previsible que, en el medio plazo Estados Unidos, Reino Unido aprueben sus normas en tramitación y que otros países vayan incorporando en su legislación, como lo ha hecho la UE, los compromisos que han adquirido en los acuerdos y convenios internacionales, de manera que la resultante de toda esta acción política y legislativa venga a reforzar la tendencia hacia la disminución de la deforestación mundial vinculada al comercio de materias primas agrícolas. 

Si este ejercicio fuera completado de una manera similar por China, que importa cada año, por ejemplo, más de 100 millones de toneladas de soja, la batalla contra la deforestación podría estar finalmente ganada.

En todo caso, nada es gratis

Entre tanto, los grandes operadores de commodities buscan la manera de acomodarse al nuevo escenario, pagando primas a los productores que puedan cumplir con la normativa europea, lo que nos da una idea de que, efectivamente, su aplicación tendrá un coste que acabará trasladándose a los productos transformados. 

Muy posiblemente surgirán dos mercados, con dos precios diferentes según que los productos cumplan o no la norma europea. Este efecto no será neutro para un país como España, fuertemente dependiente de las importaciones de soja y sus derivados para el sector porcino.

El EUDR también está teniendo un coste de otra naturaleza. Se ha instalado una percepción entre un buen número de países de que la UE actúa de manera unilateral, al margen de los foros multilaterales, como la OMC, imponiendo sus normas con la fuerza que le da su mercado interno. Una suerte de neocolonialismo, dicen algunos, que puede acabar erosionando el capital de liderazgo que pueda necesitar la UE en otras negociaciones en las que se necesite el concurso de la comunidad internacional.