Le Dialogue Stratégique sur l’Avenir de l’Agriculture Européenne: des conclusions très intéressantes

La Commission européenne a publié mercredi 4 septembre les conclusions du groupe d'experts mandaté par la Commission pour réfléchir à l'avenir de l'agriculture européenne.

Ces conclusions sont intéressantes pour trois raisons : 

1. La première est la genèse de ce groupe et de ses membres
2. La deuxième est le moment où ses conclusions ont été rendues publiques 
3. Et le troisième, évidemment, pour son contenu.

Avant de poursuivre, vous pouvez accéder au PDF du rapport final ici :

Principales initiatives: dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture de l’UE

Le groupe de réflexion

Le mercredi 13 septembre 2023, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a prononcé un grand discours devant le Parlement européen sur «l’état de l’Union». Elle a notamment appelé à «davantage de dialogue et moins de polarisation» dans le débat entre la protection de l’environnement et l’avenir de l’agriculture dans l’Union européenne, un domaine dans lequel la tension politique s’est considérablement accrue ces derniers temps.

«Nous avons besoin de plus de dialogue et de moins de polarisation. C’est pourquoi nous voulons lancer un dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture dans l’UE», a-t-elle insisté. Elle est «convaincue que l’agriculture et la protection du monde naturel peuvent aller de pair».

Trois mois plus tard, lors du grand événement de fin d'année sur l'agriculture européenne, organisé par la Commission européenne, le 6 décembre, la présidente a fait son annonce et a ajouté que l'initiative débuterait en janvier 2024. En fait, la première réunion a eu lieu à Bruxelles le jeudi 25 janvier.

Il ne s'agit donc pas d'un groupe d'experts, un de plus parmi tant d'autres qui existent au sein (et autour) des institutions européennes. Il s'agit d'un groupe d'experts très institutionnel.

Son caractère exceptionnel se confirme quand on regarde sa composition. La Commission a eu le courage de réunir autour de la table les principaux acteurs du secteur, tous présidents ou directeurs généraux. On parle (entre autres) de COPA-COGECA (le principal syndicat agricole) mais aussi de Via Campesina (celui des petits agriculteurs) et de l'European Landowners' Organisation (celui des grands agriculteurs); de l'industrie agroalimentaire (FoodDrink Europe), de la distribution (Eurocommerce); des écologistes (Bird Life Europe et GreenPeace); des militants du bien-être animal (Eurogroup for Animals); des industries des engrais et des semences (y compris celles produisant des semences génétiquement modifiées); des producteurs biologiques; des entreprises de restauration collective, de Slow Food, de la Banque Européenne d'investissement, des banques coopératives, des banques alimentaires et de l'Université de Wageningen.

Le mérite du président

Tous ces personages sont parvenus à des conclusions et recommandations, approuvées par consensus. Une partie du mérite revient sans aucun doute à la personnalité du président du groupe et de son équipe.

Le président est le professeur allemand Peter Strohschneider, professeur émérite à l'université Ludwig-Maximilians de Munich et ancien président de la Fondation allemande pour la recherche DFG. Ses recherches portent sur la culture et la littérature allemandes médiévales et prémodernes ainsi que sur la politique de recherche universitaire. Rien ne le prédisposait donc à être là où il a été.

Il est vrai qu'il a déjà mené un exercice similaire sur l'avenir de l'agriculture en Allemagne. En tant que président de la «Commission pour l'avenir de l'agriculture» du gouvernement fédéral allemand (Zukunftskommission Landwirtschaft, ZKL), il a coordonné la préparation du rapport intitulé «L’avenir de l’agriculture. Un agenda commun» publié en 2021. Comme prévu, ce rapport a suscité des réactions contradictoires, parfois véhémentes, de la part des acteurs sociaux et politiques.

Le premier de ses succès a été d'entamer le dialogue en recherchant tous les points communs entre les membres du groupe. Cela a permis non seulement de créer une ambiance de dialogue et de créer une base commune sur laquelle discuter. S'ils sont d'accord sur tout cela, voyons comment ils peuvent tous avancer ensemble.

Le moment

Le Groupe est né des mobilisations d'agriculteurs et d'éleveurs qui ont traversé l'Europe en 2023 et début 2024. Ses conclusions sont publiées au moment où se prépare une nouvelle Commission.

Lors de la conférence de presse de présentation des conclusions, la présidente de la Commission a promis que ces conclusions guideraient le travail de la Commission européenne dans la préparation de sa «Vision pour l'agriculture et l'alimentation» qui sera présentée dans les 100 premiers jours de la nouvelle Commission, c'est-à-dire avant Pâques 2025.

Quelques conclusions consensuelles

Avant d’entrer dans le vif du sujet, le rapport est divisé en deux parties. La première contient quelques réflexions générales sur l’avenir de la chaîne alimentaire dans l’Union européenne, soulignant que la production alimentaire est une fonction essentielle dans les sociétés modernes mais qu’elle est soumise à des transformations majeures et à des tensions externes (comme le changement climatique et la géopolitique) et internes: écologiques, démographiques, structurelles, technologiques et de demande.

«Personne ne peut être contraint à l’impossible, mais chacun doit faire de son mieux pour répondre à ces défis. Il est vrai que certaines pratiques agricoles contribuent, par exemple, à aggraver le changement climatique, mais il est également vrai qu’elles peuvent, et doivent, faire partie de la solution. Pour y parvenir, le dialogue et la coopération entre tous les acteurs du système alimentaire sont essentiels».

Le rapport propose ainsi une vision partagée de l’avenir fondée sur les progrès déjà réalisés en matière de durabilité et de bien-être animal, sur une grande diversité de systèmes de production et sur la contribution indispensable de la recherche, de l’innovation et de la vulgarisation.

LES PRINCIPES

Groupe 1. Les principes consensuels

• La coopération et le dialogue entre tous les acteurs de la chaîne alimentaire sont essentiels pour parvenir à une transition juste et inclusive (28).
• La production agricole et alimentaire joue un rôle stratégique dans le contexte géopolitique actuel et constitue un élément essentiel de notre sécurité (29).
• L'importance du changement générationnel (30).
• Le prix de marché devrait intégrer le coût des externalités et promouvoir la durabilité (31).
• L’information et la formation des consommateurs devraient être améliorées (31).
• La chaîne alimentaire devrait être plus équilibrée, en favorisant la confiance entre ses acteurs, le dialogue et la collaboration (31).
• La transition écologique, le bien-être animal et l’application du principe « Une seule santé » ont un coût que la société doit assumer (32).
• L’innovation et la recherche, la technologie peuvent et doivent contribuer à la fois à la durabilité et à la compétitivité de la chaîne alimentaire (32).
• Les traditions culinaires reflètent la diversité de nos territoires, contribuent au développement rural, favorisent le tourisme gastronomique et peuvent contribuer à améliorer l’alimentation (33).

Groupe 2. Les principes qui devraient être consensuels, mais le sont-ils vraiment?

• Il est temps de changer les choses (27).
• Il est nécessaire que les changements promus et les propositions présentées soient basés sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles (28, 32).
• Les différentes politiques doivent être cohérentes et favoriser les synergies entre elles (28).
• Lors de l'évaluation des nouvelles technologies, il faut d'une part tenir compte du principe de précaution, mais aussi des impacts sociaux, environnementaux et économiques (32).
• L’amélioration de l’alimentation est nécessaire pour des raisons de santé publique, de bien-être animal, d’impact environnemental et de durabilité de la chaîne alimentaire (33).
• De meilleures règles en matière de bien-être animal peuvent créer de nouvelles opportunités de marché (33).
• La «rural proofing» (analyse de l’impact rural) de toute initiative législative devrait être la règle (33).
• Il faut améliorer les infrastructures rurales, les transports publics, les services d’éducation et de santé, la connectivité Internet et l’accès aux services culturels et de loisirs (33).

LES PROPOSITIONS

Groupe 1. Propositions consensuelles

• Il faut développer les marchés de production, ce qui nécessite des changements dans les politiques publiques et dans le cadre juridique (38). Ce n’est pas toujours facile, notamment lorsqu’il s’agit de respecter les directives en matière de santé et d’hygiène.
• Il convient de promouvoir l’échange de bonnes pratiques et d’expériences entre les agriculteurs, leurs organisations et les administrations, en matière de collaboration, de partage des coûts et de simplification (38).
• L’utilisation en commun du machinisme agricole devrait être encouragée (38).
• La formation des agriculteurs et leur accès aux informations sur le marché, à la technologie, à l’innovation et à la numérisation devraient être promus, avec des conseillers indépendants (38).
• Il faut favoriser les courts-circuits (38).
• Il convient d'évaluer les différentes réglementations nationales sur les prix agricoles, qui affectent les acteurs de la chaîne alimentaire, leur compétitivité et le degré de concurrence. Si l'évaluation conclut à des effets positifs, il convient d'envisager leur mise en œuvre au niveau européen (38).
• La législation existante sur les pratiques commerciales déloyales devrait être appliquée de manière efficace (38) et évaluée (39). Les autorités nationales compétentes devraient être dotées de moyens adéquats (39) et coopérer entre elles, en particulier lorsqu'elles traitent d’affaires transfrontalières (39).
• Le rôle du médiateur de la chaîne alimentaire, pour résoudre les conflits, mérite d’être renforcé (38).
• La confidentialité de l’identité des lanceurs d’alerte doit être pleinement garantie (39).
• Il conviendrait d’envisager d’étendre le champ d’application de la directive sur les pratiques déloyales aux entreprises de restauration (39).
• Des données pertinentes sur les coûts de production et les prix devraient être disponibles (40).
• Les contrats signés entre les acteurs de la chaîne devraient inclure des dispositions précisant les coûts et avantages supplémentaires liés aux exigences européennes les plus strictes en matière d'environnement, de droits des travailleurs ou de bien-être animal, ainsi qu'une clause de révision en cas d'augmentation exceptionnelle des coûts de production (41).
• Il faudrait également promouvoir des contrats tripartites : agriculteur, industrie et distributeur (41).

Soutenabilité

• La législation en vigueur (notamment les Directives-Cadres sur l'eau, les Aabitats, les Oiseaux et les Nitrates) doit être mise en œuvre et contrôlée. Cela nécessite une information claire sur ce qu'elle représente pour chaque opérateur et les organismes responsables doivent disposer du personnel nécessaire pour un conseil, une communication et une formation appropriés (41, 43).

  Aussi importants que soient les propositions incluses dans le rapport, ses silences le sont aussi: il ne mentionne pas la loi sur la restauration de la nature (mais il évoque la nécessité de créer un fonds pour cette question, en dehors de la PAC), ni les objectifs de l'initiative «De la ferme à la table». Quid du règlement sur la réduction des pesticides?

• La Commission européenne devrait mettre en place un système d’indicateurs qui harmonise les différentes méthodologies d’analyse de la durabilité des exploitations agricoles. Il devrait notamment faciliter la comparaison des progrès réalisés dans les différentes facettes de la durabilité, comme la biodiversité, les émissions de gaz à effet de serre, la réduction de la pollution, le bien-être animal, les conditions de travail des travailleurs ou la qualité de l’eau (41); la séquestration du carbone dans le sol (58).
• Le Réseau Européen de Comptabilité Agricole (RICA) doit se transformer en un réseau de comptabilité de durabilité agricole, afin de compléter les données comptables collectées jusqu'à présent de manière harmonisée par des données relatives à la durabilité des exploitations (41). Qu'il est loin le temps où, à l'époque de glace que nous avons vécu à la Direction générale de l’Agriculture de la Commission Européenne, quelques Mohicans durent (et payèrent cher), défendre le RICA, menacé de disparition!
• La transition agroécologique, ainsi que les investissements dans le bien-être animal et les conditions de travail des travailleurs, doivent faire l’objet d’un partenariat public-privé dans lequel les banques (dont la Banque européenne d’investissement) et les compagnies d’assurance doivent jouer un rôle important (45).
• Dans les territoires où les défis de la transition agroécologique sont les plus grands, par exemple là où il y a de grandes concentrations d’élevage, les plans territoriaux devraient être élaborés en étroite collaboration entre les acteurs locaux et les autorités régionales (59).
• La Commission devrait faciliter l’adoption de pratiques et de technologies qui réduisent les émissions de l’agriculture, en particulier la gestion intégrée de l’eau et des nutriments, la réduction et le recyclage des déchets, l’utilisation de sous-produits, les énergies renouvelables (59, 66), l’agriculture de précision, la réduction du méthane et la numérisation (59, 65); le développement de la lutte biologique (62); le développement équilibré de l’offre et de la demande de produits biologiques (63); les pratiques agricoles agroécologiques (64).
• Une attention particulière doit être accordée à la transition de l'élevage, avec un soutien à l'investissement, des conseils et des formations; l'adoption de nouvelles technologies, en accordant une attention particulière aux petites exploitations (65) et à la coexistence de l'élevage extensif avec les grands carnivores (66).
• La gestion de l’eau est essentielle. Il convient de soutenir l’adoption de nouvelles variétés, cultures, techniques d’irrigation, le stockage de l’eau à condition qu’il n’endommage pas les aquifères, et les pratiques qui économisent et ralentissent le cycle de l’eau, telles que les haies, les parterres de fleurs, les rotations de cultures appropriées, la récupération des aquifères et la renaturalisation des berges des rivières (73).
• La Commission devrait cartographier les impacts du changement climatique et d’autres transformations économiques, sociales et géopolitiques sur la répartition spatiale des activités agricoles (74).
• L’agriculture européenne est fortement dépendante de certaines importations (notamment d’aliments pour animaux et de divers intrants). La Commission européenne devrait promouvoir des politiques visant à réduire cette dépendance et à encourager la substitution des importations (74).
• La Commission devrait engager un dialogue avec les compagnies d’assurance afin d’améliorer la transparence du marché, de garantir que tous les agriculteurs européens aient accès à l’assurance agricole, de faciliter le développement d’un véritable marché unique de l’assurance agricole et d’encourager l’amélioration des politiques proposées aux agriculteurs (75).

Commerce

• L’Union européenne devrait adopter une stratégie commerciale alimentaire couvrant à la fois les importations et les exportations, en mettant l’accent à la fois sur la durabilité et la compétitivité (48).
• Elle devrait également aider les acteurs de la chaîne alimentaire à mettre en œuvre les mesures récemment adoptées ayant un impact sur le commerce, telles que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et les Directives sur la Déforestation et la Diligence Raisonnable des entreprises en matière de durabilité (49).
• La Commission devrait démontrer son leadership dans les négociations multilatérales visant à renégocier les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce, en recherchant un consensus avec nos partenaires commerciaux au sein d’organismes aussi importants pour le commerce alimentaire européen que le Codex Alimentarius, la FAO et l’OCDE, l’Organisation internationale du travail, la CNUCED… (50).

Gouvernance

• La Commission devrait institutionnaliser un Comité Alimentaire Européen au sein duquel les partenaires sociaux, avec l'aide de la communauté scientifique, discuteraient avec la Commission des stratégies de changement nécessaires (51). La présidente Von der Leyen a déjà adopté cette proposition. Elle constitue la confirmation de l'échec des actuels «groupes de discussion civile» hérités des anciens comités consultatifs (52).
• Ce Comité organisera périodiquement une Conférence de Haut Niveau (51).

Nourriture

• La Commission devrait étudier dans quelle mesure les programmes alimentaires européens encourageant la consommation de produits laitiers et de fruits et légumes dans les écoles peuvent contribuer davantage à promouvoir des régimes alimentaires plus sains et moins exigeants en ressources (55).
• Une grande campagne devrait être lancée pour informer les consommateurs de l’importance d’une alimentation plus saine et plus durable (55).
• La Commission devrait élaborer un plan d’action européen pour les aliments d’origine végétale d’ici 2026 (55).
• La Commission devrait revoir et, si nécessaire, mettre à jour ses réglementations en matière d’étiquetage afin de les rendre plus compréhensibles et plus applicables (56).
• D’ici 2026, la Commission devrait publier un rapport, accompagné si nécessaire de propositions pertinentes, évaluant l’efficacité des mesures nationales et des engagements volontaires pris par l’industrie pour protéger les enfants de la commercialisation de produits riches en graisses et en sucre (56).
• Les efforts déployés par l’industrie et les partenaires sociaux pour reformuler les aliments afin d’y intégrer des améliorations nutritionnelles et de réduire leur impact environnemental doivent être poursuivis et, si nécessaire, renforcés (56).
• La Commission et les États membres devraient promouvoir l’accès des consommateurs à des aliments plus durables, par exemple grâce à une TVA réduite (56).
• Si nécessaire, les États membres devraient prendre des mesures pour faciliter l’accès à des aliments sains pour les consommateurs à faibles revenus, au moyen de mesures sociales, fiscales ou d’aides directes (56).
• Les dons aux banques alimentaires devraient être exonérés de TVA (56).

Politique rurale

• Les conclusions du rapport appellent à poursuivre, approfondir et développer les mesures existantes, en remettant les jeunes agriculteurs et les nouveaux agriculteurs sur un pied d’égalité (82).
• En particulier il s’agit de soutenir certaines zones rurales confrontées à des problèmes économiques structurels, en mettant l’accent sur l’ensemble de la chaîne alimentaire, afin de rendre la préservation de la biodiversité et la lutte contre le changement climatique économiquement attractives (82).

Recherche et développement

• La Commission et les États membres devraient promouvoir et financer de manière adéquate les activités participatives d’extension agricole et les échanges d’expériences (85).
• La Commission devrait évaluer le fonctionnement des différents systèmes de conseil agricole, en l’accompagnant, si nécessaire, de propositions visant à améliorer leur fonctionnement et leur gouvernance (85).
• Les agriculteurs devraient avoir accès à des conseils techniques gratuits et indépendants (85).
• Il est nécessaire d’augmenter le financement disponible pour la formation agricole et alimentaire, pour les initiatives innovantes et expérimentales, notamment dans le cas de nouvelles technologies et d’innovations visant un système alimentaire plus durable (85).
• La procédure d’autorisation de nouveaux produits et techniques doit être plus rapide (86).
• Les normes et les procédures de certification devraient être harmonisées entre les États membres afin de réduire les barrières auxquelles sont confrontés les nouveaux produits et technologies et de garantir l’égalité de traitement entre tous les opérateurs, quelle que soit la région dans laquelle ils sont situés (86).
• La Commission et les États membres devraient donner la priorité à un modèle de gestion transparent des données générées par la numérisation, avec des règles claires concernant leur propriété, leur exploitation et leur utilisation éthique (86).
• Parallèlement, il convient de donner priorité aux investissements dans le numérique et dans les infrastructures nécessaires à cette fin dans toute l’Europe. Le rapport mentionne notamment l’agriculture de précision, les drones, les capteurs et l’utilisation de satellites (86).
• La numérisation devrait faire l’objet d’un suivi rigoureux et d’une évaluation d’impact, les données nécessaires sur l’utilisation, les résultats de productivité et les performances économiques devant être disponibles (86).

Groupe 2. Des propositions qui devraient être consensuelles, mais le sont-elles vraiment?

• Il convient d'éviter les mesures qui fragmentent le marché unique, interviennent excessivement sur le marché, limitent la concurrence et découragent les investissements (37). En particulier dans le domaine de l'étiquetage, plusieurs initiatives nationales entravent dans la pratique la libre circulation des marchandises. Si l'information est importante pour le consommateur, sa mise en œuvre devrait être européenne et non nationale, et encore moins régionale.

• Les organisations de producteurs, leurs associations et les organisations interprofessionnelles doivent être renforcées et soutenues afin d'améliorer la position des agriculteurs dans la chaîne alimentaire (37). Cela est dû, entre autres, au fait que certaines autorités de concurrence (nationales et communautaires) n'acceptent pas ou limitent excessivement les activités éligibles, ainsi qu'à la résistance des gouvernements et des syndicats agricoles.

  Dans le cadre de la nouvelle PAC, les États membres avaient la possibilité de financer des organisations commerciales de producteurs dans d'autres secteurs que celui des fruits et légumes, et ils ne l'ont fait que dans quelques cas. Étant donné que leur financement aurait été obtenu en réduisant (un peu, mais pas beaucoup) l'aide de base à la durabilité, les syndicats agricoles s'y sont généralement opposés.

• Les possibilités offertes par le nouvel article 210a du règlement européen sur l’Organisation Unique des Marchés Agricoles (39). Cet article exempte de toute restriction de concurrence les accords indispensables pour atteindre des normes de durabilité dans le secteur agricole supérieures aux normes obligatoires de l’UE ou nationales. La direction générale de la concurrence de la Commission a promu certaines lignes directrices qui doivent être clarifiées et, si nécessaire et en fonction des conséquences de leur application, révisées. Une fois de plus, nous risquons de nous retrouver face aux ayatollahs de la concurrence.

  Des lignes directrices sont nécessaires pour les produits alimentaires qui ne sont pas considérés comme des produits agricoles par la législation communautaire (39).

Soutenabilité

• La Commission européenne devrait mettre en place un cadre administratif qui réduise la charge bureaucratique pesant sur les agriculteurs (42, 52). C’est plus facile à dire qu’à faire, mais c’est un objectif louable.

• Les agriculteurs qui optent volontairement pour l’un des systèmes de certification devraient être considérés comme se conformant à la législation communautaire en vigueur (42).

  Lors de la préparation de la réforme de 2003 qui a découplé les paiements directs, l'équipe qui avait préparé la proposition l'avait proposée et avait été battue au sein même de la Direction générale de l'agriculture par une étrange coalition. D'un côté, il y avait l'opposition des puristes qui estimaient que le service public ne pouvait pas déléguer une de ses fonctions essentielles, celle du contrôle, à des initiatives privées. De l'autre, les organismes nationaux de contrôle, déjà agacés par la disparition des frontières intérieures après le marché unique, voyaient leurs postes menacés. En tout cas, c'était, et c'est toujours, une bonne idée.

• Il faut enrayer la perte de terres agricoles. La Commission devrait fixer comme objectif de ne perdre aucune terre agricole d'ici 2050. L'Observatoire Européen des Terres Agricoles devrait être créé pour accroître la transparence du marché, et il devrait notamment analyser les différents organismes et réglementations du marché foncier (71).

Renouvellement générationnel

• La Commission devrait adopter un Plan d’Action pour le Renouvellement Générationnel du Système Alimentaire (76). En ce qui concerne les États membres, leur plan national devrait être adopté avant la fin de 2027. Il faut souligner que le groupe d’experts ne limite pas la nécessité du renouvellement générationnel au secteur agricole mais l’étend à l’ensemble de la chaîne alimentaire, dans une vision intégrative qu’il convient de saluer.
• Le groupe d’experts considère que les jeunes agriculteurs (moins de 40 ans) et les nouveaux agriculteurs sont des acteurs tout aussi importants du changement générationnel. Il s’agit d’une rupture avec la pratique en vigueur, qui est à mon avis l’une des raisons de l’échec des politiques menées jusqu’à présent, qui consistaient à faire en sorte que les enfants d’agriculteurs continuent à être agriculteurs à l’avenir, comme si le renouvellement de l’administration était conçu pour que les enfants de fonctionnaires deviennent fonctionnaires. La figure relativement nouvelle des «nouveaux agriculteurs» rend justice à un nombre important d’installations qui sont réalisées par des citoyens qui n’étaient pas initialement liés à l’activité agricole.
• Le groupe d’experts identifie trois priorités pour ce Plan d’action: des lignes directrices pour la mobilité foncière favorables aux jeunes et nouveaux agriculteurs; des prêts pour faciliter leur installation (en collaboration avec la Banque européenne d’investissement); la formation continue, l’échange de bonnes expériences (77) et la diffusion des possibilités d’emploi existantes dans le secteur agroalimentaire (78, 79).

Les droits des travailleurs

• Pour la première fois dans un document européen sur le secteur agricole et la chaîne alimentaire, le groupe d'experts a consacré une section aux travailleurs, quelque 30 millions au total, soulignant la nécessité d'améliorer leurs conditions de travail et de vie dans les zones rurales (78, 79).
• Le Fonds de transition devrait également servir à encourager la transformation technologique de l’agriculture, qui offrira des emplois plus qualifiés et plus attractifs (78).
• La conditionnalité sociale des aides de la PAC, introduite avec la PAC 2023-2027, doit être accompagnée d’incitations et de conseils pour éviter de devoir appliquer des sanctions (79). Lors de la révision à mi-parcours de la PAC, sous la direction de Franz Fischler, la Commission a proposé de découpler les aides directes de la production, mais aussi de les assortir d'obligations environnementales, de bien-être animal et de conditions de travail des travailleurs agricoles. Le Conseil, dans sa grande sagesse, a donné la priorité au bien-être animal sur celui des travailleurs. Il a fallu 20 ans et une proposition du Parlement européen pour que cette aberration commence à prendre fin. Le fait que le consensus du groupe d'experts reconnaisse l'importance de cette conditionnalité est une bonne nouvelle, à l'heure où des voix s'élevaient dans certains États membres et syndicats agricoles pour réclamer sa suppression.

Egalité des chances

• Les conclusions du groupe d'experts, et c'est une autre nouveauté dans ce type de document, intègrent des demandes adressées tant à la Commission qu'aux États membres, relatives à la situation des femmes dans l'agriculture et les zones rurales (80).
• La Commission devrait veiller à ce que les fonds communautaires contribuent à la lutte contre les inégalités entre les sexes (80).
• Des données plus nombreuses et de meilleure qualité sont nécessaires pour mieux comprendre les défis et les opportunités des agricultrices. En 2026, la Commission devrait lancer une étude pour voir comment le statut et la présence des femmes peuvent être améliorés, y compris une liste des meilleures pratiques existantes dans les États membres (80).
• Il convient de créer un observatoire pour surveiller les conditions de travail des travailleurs, notamment des femmes (81).

Commerce

• L'Union européenne devrait interdire l'exportation vers des pays tiers de pesticides dont l'utilisation est interdite dans l'Union (48). Jusqu'à présent, la règle suivie est de se conformer aux exigences légales du pays de destination et non du pays d'origine du produit. L'Europe est le premier exportateur mondial de pesticides (714 000 tonnes en 2022, dont 81 615 correspondent à 41 produits interdits dans l'Union européenne) pour une valeur de 6,6 milliards d'euros.
• La Commission devrait revoir à la fois ses stratégies de négociation d’accords avec des pays tiers et les modèles économiques qu’elle utilise, afin qu’ils intègrent l’importance stratégique de leur agriculture et de leur alimentation, ainsi que les obligations découlant des accords de Paris et de Montréal, la résilience de la chaîne et la sécurité alimentaire (49).
• Elle devrait également revoir la manière dont elle mène les évaluations d’impact avant les négociations commerciales. Elle devrait notamment évaluer si les pays tiers sont en mesure de respecter des normes élevées en matière de santé publique et d’environnement (49).

Alimentation

• Une consommation «responsable» d’aliments d’origine animale peut être un élément important d’une alimentation équilibrée, mais la consommation moyenne de protéines animales dépasse les recommandations des spécialistes de la santé publique (54). La lecture est claire mais, comme nous l’avons déjà souligné, sa sensibilité aussi.
• La tendance à la baisse de la consommation de viande en Europe est claire, tout comme l’augmentation des produits d’origine végétale. Il est «crucial» de soutenir cette évolution (54).
• Les États membres et les collectivités locales devraient promouvoir une alimentation plus saine. Des initiatives telles que la distribution de repas gratuits dans les écoles primaires et la promotion de l'éducation nutritionnelle sont importantes à cet effet (55). Le consensus au sein de la communauté scientifique se heurte à une certaine tendance politique qui qualifie ces campagnes d'endoctrinement idéologique contraire à la liberté d'éducation et aux droits des familles.
• Les marchés publics doivent contribuer à une alimentation plus durable et plus saine. La directive européenne devrait être modifiée pour permettre de prendre en compte la qualité et la durabilité des aliments dans les marchés publics (57). Indépendamment de l’importance relative du facteur prix dans la pondération des exigences, l’un des problèmes est celui des contraintes financières auxquelles sont soumises de nombreuses collectivités locales lors de la prise de décisions concernant les marchés publics.

Groupe 3. Des propositions encore plus compliquées à mettre en œuvre

Il faut prendre des mesures pour éviter que les producteurs ne vendent systématiquement à un prix inférieur à leur coût de production (38). L'intention est louable, mais elle entre en conflit (comme on le sait déjà en Espagne) avec la définition des «coûts de production» et les grandes différences de coûts entre producteurs (UE et pays tiers) approvisionnant le même marché.

Paiements directs de la PAC

• Le soutien au revenu agricole doit être beaucoup plus orienté vers les agriculteurs actifs qui en ont le plus besoin, notamment ceux qui développent leur activité dans des zones à contraintes naturelles, les petits exploitants, les jeunes et les nouveaux agriculteurs ainsi que les exploitations mixtes agricoles et d'élevage (43).
• Une redistribution des aides est proposée, à laquelle je souscris personnellement, mais qui est très sensible politiquement. Des instruments existent déjà pour y parvenir: la limitation des aides par exploitation et le paiement redistributif. Mais de nombreux États membres ne les ont pas utilisés dans leurs plans stratégiques nationaux ou l'ont fait avec beaucoup de prudence.
• L'Espagne est l'État membre qui a le plus limité les aides par exploitation, avec un plafond de 100 000 euros plus 100 000 euros supplémentaires justifiant les coûts de main d'œuvre. Cela a concerné 56 bénéficiaires et un montant total de 6 M€ qui ont été transférés vers le paiement redistributif. En outre, elle proposait de limiter le paiement redistributif aux petits et moyens agriculteurs actifs, c'est-à-dire aux agriculteurs dont les revenus dépendent de l'activité agricole à plus de 20 %. Ce sont les services juridiques de la Commission qui se sont opposés à cette proposition.
• La révolution technologique que nous vivons, également sur le terrain, déclenche des économies d’échelle. L’analyse des données du Réseau national de comptabilité agricole espagnol montre que de 2018 à 2021, dernière année pour laquelle nous disposions de données, on observe une amélioration constante des revenus générés dans les plus grandes exploitations économiques et un éloignement croissant de l’évolution enregistrée dans les exploitations agricoles moyennes et petites.

Evolution des revenus d'exploitation des entreprises par UDES

Au moins dans le cas espagnol

• Il est tout à fait logique de soutenir prioritairement, comme le propose le rapport, la classe moyenne des producteurs actifs dans l’agriculture et l’élevage. Le rapport propose d’étendre ces deux mécanismes de redistribution mentionnés au point précédent à de nouveaux instruments tels que l’éligibilité des aides ou des mécanismes de redistribution inspirés des politiques sociales. À cette fin, la Commission devrait promouvoir un groupe de travail indépendant pour évaluer quels sont les mécanismes les plus appropriés et les critères de réorientation des aides au revenu qui devraient être applicables dans les prochaines perspectives financières, 2028-2035 (43). L’ampleur et la sensibilité de la tâche sont évidentes, ainsi que son urgence, mais le délai fixé devrait logiquement obliger la Commission à agir rapidement.
• Le soutien au revenu des agriculteurs doit être conditionné à leur viabilité économique, qui doit être démontrée par une méthodologie harmonisée (43). Si chaque bénéficiaire doit démontrer sa viabilité à moyen et long terme, on est loin d’une simplification et d’une réduction de la charge administrative. De plus, dans un monde aussi changeant que le nôtre, avec autant de volatilité, voyons qui est assez courageux pour garantir la viabilité d'une exploitation (ou d'une entreprise de n'importe quel secteur économique) à moyen et long terme.

Soutenabilité

• Les services environnementaux fournis par les agriculteurs n'étant pas suffisamment rémunérés par le marché, ces derniers devraient bénéficier de paiements environnementaux spécifiques en fonction de leurs performances, en guise de complément de revenu prévisible et stable (43). Cette proposition est judicieuse mais n'entraîne pas de simplification administrative, ni pour l'administration ni pour l'agriculteur. Pour la gestion, cela nécessite la définition et la négociation d’indicateurs adaptés à chaque objectif et à chaque territoire. Pour les agriculteurs, cela signifie qu’ils doivent être en mesure de démontrer que les objectifs ont été atteints. L’intelligence artificielle, la télédétection et l’informatique peuvent contribuer à alléger cette charge, mais la résistance manifestée par de nombreux agriculteurs à la mise en œuvre du carnet numérique n’est pas un indicateur positif.
• Le respect des objectifs fixés pour les mesures environnementales doit être contrôlé conjointement par les autorités agricoles et environnementales (43). Jusqu'à présent, cette responsabilité incombait essentiellement aux autorités agricoles. Cela impliquerait un partage des responsabilités qui ne fait pas partie de la culture de nombreuses administrations. Dans un domaine beaucoup moins controversé, dans le programme fruits et légumes à l'école, j'ai eu du mal à impliquer les autorités sanitaires dans la définition de la liste des produits éligibles à la distribution gratuite. Pour de nombreuses autorités environnementales, cela représentera également un changement de culture, passant d’une exigence de ce qui est nécessaire à un contrôle de ce qui est possible.
• La recherche sur les semences doit être soutenue et dotée d’un cadre réglementaire clair basé sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles (74). Le groupe a trouvé une formule élégante face à l’impossibilité de parvenir à un consensus sur les organismes génétiquement modifiés d’une part et la technologie CRISPR de l’autre.

Budget

• Il faudrait créer un fonds européen temporaire pour une transition juste (43), bien doté (57). Cette proposition soulève de nombreuses questions. Financerait-il la transition juste de la chaîne alimentaire, ou serait-il étendu à d’autres activités qui participent également à cette transition, comme la mobilité, le logement ou d’autres secteurs économiques? D’où viendra son budget? Les fonds agricoles, de cohésion ou de recherche par exemple seront-ils diminués pour le financer? Un mécanisme européen de dette comme celui proposé dans le Rapport Draghi? Qui assurera la gouvernance de ce nouveau fonds, les autorités agricoles, les autorités environnementales ou en collaboration?
• Le budget disponible doit être à la hauteur des ambitions (44). Actuellement, le budget européen exécuté représente un peu moins de 1 % du Produit Intérieur Brut européen. On peut prendre comme référence le chiffre du budget espagnol, qui s’élevait en 2023 à 46,4 % du PIB. Autrement dit, l’Europe est un nain en termes de budget. Les textes juridiques permettent de porter ce pourcentage à 1,4 %. L’Europe serait toujours un nain, mais 40 % plus grand. La question clé est de savoir si l’augmentation des ambitions européennes s’accompagnera d’une augmentation de son budget. Tout semble indiquer que la politique européenne de défense sera l’une des priorités de la nouvelle législature. Comment ces nouvelles politiques et ambitions seront-elles financées? Comment cette nouvelle «vision» de l’agriculture sera-t-elle concrétisée en termes budgétaires? Le budget des grandes politiques européennes actuelles sera-t-il réduit?
• Le pourcentage du budget réservé aux éco-régimes et aux mesures environnementales doit augmenter substantiellement d'année en année et couvrir à la fois les pertes de revenus générées par l'adoption de la mesure et un élément incitatif (45). L'augmentation de la part environnementale du budget implique une diminution «significative» et «d'année en année» de la part consacrée au soutien de base au revenu. Cela représenterait un pas de plus vers une aide ciblée, vers l'application du principe «aide publique pour des biens publics». Mais cette mesure a été farouchement contestée par la plupart des syndicats d'agriculteurs lors des négociations de la PAC actuelle, arguant qu'elle représentait davantage d'obligations pour recevoir le même soutien (ou même moins).
• Le fonctionnement actuel de la réserve de crise n'est pas satisfaisant. Le groupe d'experts propose de lui donner un caractère pluriannuel pour faire face aux risques exceptionnels et catastrophiques (75). Il convient de rappeler qu'il s'agissait de la proposition initiale de la Commission. Elle proposait une réserve de 300 millions d'euros, complémentaire au budget de la PAC, sur une base pluriannuelle, afin que les montants non utilisés une année soient disponibles les années suivantes pendant toute la durée des perspectives financières. Le Conseil n'a pas accepté cette (modeste) exception à la règle de l'annualité budgétaire qui régit le premier pilier de la PAC. La réserve financière a été maintenue, mais dans le cadre du budget agricole, avec une rétenue des aides de la PAC et une restitution annuelle du montant non utilisé. Chaque État membre s’efforçait donc de récupérer dans la réserve au moins un montant équivalent à celui retenu à ses agriculteurs, créant une dynamique qui contamine sa mobilisation là où elle serait le plus nécessaire.
• La gestion s’est quelque peu améliorée avec la nouvelle PAC, à partir de l’exercice budgétaire 2023. La réserve peut désormais être utilisée sans avoir à modifier par la suite les allocations de paiements directs à chaque État membre. Cela explique pourquoi, depuis le déclenchement de la crise ukrainienne, la réserve de crise a été utilisée chaque année jusqu’à épuisement… Désormais, chaque sécheresse, inondation et crise des marchés justifient d’en distribuer une partie à certains États membres. L’inconvénient de ce nouveau système est qu’il fonctionne avec un système standard dans la gestion des quotas, le système du «premier arrivé, premier servi». Le Dialogue suggère de le lier à une assurance agricole et que l’accès soit réservé à ceux qui ont déjà utilisé des outils de gestion des risques.

Commerce

• La politique commerciale doit être cohérente avec les exigences de durabilité que l’Europe impose à ses producteurs, avec pour objectif ultime que les produits importés soient «fortement» alignés sur les normes européennes (47). En fait, le rapport est très prudent sur ce point. Il parle de prendre en compte les réalités de nos partenaires commerciaux, de favoriser le dialogue plutôt que la confrontation et de respecter les règles de l'Organisation mondiale du commerce (48).

Bien-être animal

• La révision annoncée (dans la stratégie «De la ferme à la table») de la réglementation européenne sur le bien-être animal ne doit ni représenter un abaissement des normes actuelles ni affecter la compétitivité du secteur européen de l’élevage. Elle doit être accompagnée des instruments, mesures et périodes de transition nécessaires pour permettre les adaptations nécessaires et pour garantir que les importations ne portent pas préjudice au secteur européen (67).

Réserves stratégiques

• L’Europe devrait disposer de réserves de crise des principaux produits agricoles, gérées efficacement et évitant les effets indésirables sur le marché (75).
• Pour avoir un impact «efficace», ces réserves doivent être importantes, ce qui nécessite un budget tout aussi conséquent. De plus, la Commission redeviendrait un acteur majeur sur les marchés, achetant et vendant régulièrement, puisque même si les stocks ne sont pas utilisés, ils doivent être régulièrement renouvelés pour éviter leur détérioration. Il serait intéressant de savoir comment éviter les effets «indésirables» évoqués. Etant donné la transparence et la complexité du processus décisionnel communautaire, il semble impossible que le marché ne puisse pas anticiper les mouvements de la Commission, tant en matière de vente de stocks qu'en matière d'achats.