Cómo integrar la agricultura ucraniana en Europa: enseñanzas de la última ampliación

Ucrania tiene una extensión de 603.550 km² y es el segundo país más grande de Europa después de la Federación Rusa, por delante de Francia (551.695 km²) y España (506.030 km²) y casi el doble que Alemania (357.592 km²), por solo comparar con los 3 Estados miembros que más dinero reciben de la Política Agraria Común (PAC): Francia, unos 9.300 millones de euros; España, unos 6.800; y Alemania unos 6.100.

Según ha calculado el think thank europeo Bruegel, el coste agrario de la adhesión de Ucrania, si mantuviéramos la PAC tal y como la conocemos hoy en día, podría superar los 12.100 millones de euros. El coste anual total podría alcanzar los 20.000 millones, incorporando principalmente la política de cohesión (4.600 millones).

Es potencialmente un coste anual que los actuales Estados miembros no parecen dispuestos a asumir, casi el 0,13 % del Producto Interior Bruto (PIB) europeo; cifra a comparar con el tamaño del presupuesto total actual de la Unión Europea, algo inferior al 1 % del PIB.

Aprender de la anterior ampliación 

¿Cómo consiguió la Unión Europea digerir el big bang de la ampliación hacia el Este en la primera década de este siglo? Creo que podemos aprender mucho de este proceso y de las respuestas que se supieron dar a los miedos de los Estados miembros de entonces.

En esta entradilla nos vamos a centrar únicamente en los aspectos presupuestarios. Obviamente, hay otros aspectos a tener en cuenta para explicar cómo se realizó la ampliación; factores que hemos destacado en publicaciones anteriores. En Europa nunca hay una explicación sencilla y única a todo. 

Por solo poner dos ejemplos, es obvio que hacía falta un periodo transitorio para que la agricultura y la economía de estos países se adaptase al nuevo contexto. También es sabido que, con el desacoplamiento de las ayudas, la Comisión quería adoptar una actitud ofensiva en las negociaciones en ciernes entonces de lo que sería la Ronda Doha en la Organización Mundial del Comercio.

Pero, aquí y ahora, nos vamos a centrar en los temores y aspectos relativos al presupuesto europeo.

Temor numero 1: la explosión instantánea presupuestaria. Se le dio respuesta con un periodo transitorio de 8 años, en el que entraron en vigor progresivamente las ayudas directas a los agricultores, partiendo de un 25 % el primer año.

Temor numero 2: una explosión presupuestaria inicial. Para el cálculo de las ayudas que corresponderían a cada nuevo miembro, se utilizaron los últimos datos disponibles. Tenía sentido no utilizar los datos de estructura productiva de la época soviética, totalmente obsoletos. Pero los datos más recientes correspondían al periodo de transición (y desorganización productiva) desde el socialismo real al capitalismo a veces salvaje. Esto explica en buena medida el escaso nivel de la ayuda por hectárea en estos Estados miembros y las demandas actuales de “convergencia” de estos niveles entre países.

Temor numero 3: Una explosión presupuestaria diferida. El potencial productivo de aquellos países estuvo bloqueado por el socialismo burocrático de estado que sufrieron durante décadas y dañado por la ya mencionada transición política. Cabía esperar que, disfrutando de fondos europeos y de una política agraria estable, este potencial productivo se iba a movilizar, como así ha ocurrido. 

Sin cambios en la PAC, este desarrollo legítimo y esperable iba a generar un aumento del gasto agrario total (si hay fondos suficientes) o un desplazamiento del gasto agrario desde los “viejos” Estados miembros a los “nuevos”, si existen restricciones presupuestarias. 

Ello inquietaba mucho a los responsables de finanzas de los “viejos”, que podían verse confrontado a una explosión presupuestaria o, alternativamente, a una disminución del retorno presupuestario agrario de su país. 

La solución fue el desacoplamiento de las ayudas y el cálculo de un “sobre nacional” para cada Estado miembro, que alejaban ambos peligros.

Temor número 4: hay que darse prisa. Estos cambios en la PAC se han de implementar antes de la adhesión formal de los “nuevos”, ya que después estos tendrían poder suficiente para bloquear estas decisiones. 

El último reglamento de la reforma Fischler, llamada púdicamente “revisión a medio plazo”, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 30 de abril de 2004 y la ampliación tuvo lugar el 1 de mayo, al día siguiente. Los nuevos Estados miembros se han de comprometer a aceptar el acervo comunitario en su grado de desarrollo el día de su adhesión.

Enseñanzas para Ucrania

De la descripción anterior se pueden sacar algunas enseñanzas útiles para hacer posible la nueva ampliación. La primera parece obvia: la necesidad de un periodo transitorio para que, también en este caso, la agricultura y la economía ucraniana se integren en el nuevo contexto europeo.

La segunda es que los cambios a realizar se tendrán que implementar antes de que se produzca la adhesión formal al club europeo.

La tercera es que estos cambios deben permitir limitar el impacto presupuestario de la adhesión de Ucrania. Es un gran país agrario, competitivo ya hoy en día en los mercados mundiales, en particular de cereales y semillas oleaginosas, y un gran potencial de producción en sectores de ganadería intensiva como el porcino y el aviar.

No hay mal que para bien no venga. La adhesión de los “nuevos” hizo posible el desacoplamiento de las ayudas de la PAC, en contra de la mayoría de los ministros de Agricultura, pero con el apoyo de los ministros de Finanzas que no tuvieron dificultad alguna en convencer a los jefes de Estado y de Gobierno reunidos en la Cumbre de Berlín. 

La adhesión de Ucrania debe servir, con la oposición previsible de muchos ministros de Agricultura pero la presión de nuevo de los de Finanzas, para limitar significativa y obligatoriamente la cuantía de las ayudas directas por explotación, única manera de limitar la sangría presupuestaria que representaría la ampliación.

Ya hoy en día las ayudas deben ir a los agricultores que más lo necesitan para hacer posible la transición agroecológica. Ya hoy en día el presupuesto público debe acompañara a la clase media del campo para que no haya agricultura verde en números rojos.

¿Qué mejor pretexto para hacer posible políticamente lo necesario y conseguir que nadie tenga públicamente que renegar de sus posiciones anteriores, que echar la culpa a Ucrania del cambio reglamentario?