El Plan Estratégico Nacional de la nueva PAC

1. Introducción

Una nueva Política Agraria Común (PAC) empezará el 1 de enero del 2023. Estamos ante la tercera reforma profunda de la más veterana de las políticas europeas. La reforma Mac Sharry en 1992 trajo las ayudas directas (entonces llamadas ayudas compensatorias) a los agricultores y la reforma Fischler, en los años 2003 y 2004, significó el desacoplamiento de las ayudas directas. Ambas reformas tienen en común que fueron cambios en los instrumentos de la política, mientras que la nueva PAC post 2023 representaría un cambio de gobernanza.

En este artículo, vamos a abordar:

• Primero el porqué de esta propuesta - parte 2
• Luego explicitar las principales novedades - parte 3
• En la parte 4, se plantearan los principales temas abordados por los planes estratégicos tanto a escala europea como en España 
• Para presentar en la parte 5 nuestras conclusiones en las que nos atreveremos a plantear algunas pistas de futuro

2. El porqué de la propuesta

La primera PAC fue la hija de las políticas nacionales existentes en los 6 iniciales Estados miembros. Aunque existían diferencias importantes entre sus distintas regiones, toda su agricultura estaba confrontada al mismo problema: 

una modernización del campo que liberara mano de obra para el resto de los sectores económicos y un aumento de los rendimientos y del tamaño de las explotaciones que permita a los agricultores que queden mejorar su nivel de vida

Desde el punto de vista de los instrumentos de las políticas, el 96% de los fondos se movilizaba para la gestión de los mercados, en particular las compras de intervención y las restituciones a las exportaciones. Ambos son mecanismos cuya gestión descansa esencialmente en las Administraciones nacionales.  

Esta situación ha ido cambiando poco a poco, tanto en el ámbito geográfico como en el de las políticas. La Comunidad Económica Europea vivió sucesivas ampliaciones, pero fueron hasta el 2004 siempre con países con una larga tradición de economía de mercado. En España por ejemplo, vivimos con el mismo proceso de modernización de la agricultura, con un pequeño desfase temporal, y nuestras políticas se fueron acercando poco a poco a las políticas comunitarias. 

La integración de los países de la Europa Central y Oriental, a partir del 1 de enero del 2004, representó un punto de inflexión. La agricultura de la “vieja” Europa ya había superado la fase de la modernización productivista y estaba confrontada, por un lado, con problemas ligados al envejecimiento de los agricultores y a la falta de relevo y, por otro, a las consecuencias de dicha modernización sobre, en particular, el medio ambiente. En otras palabras, habían resuelto los problemas del siglo XX y estaban en pleno siglo XXI. 

Los nuevos Estados miembros, al contrario, reintegraron en la agenda política el siglo XX, obligando a desarrollar una política capaz de adaptarse, no solo a una mayor diversidad geográfica y productiva, sino también de prioridades políticas. Representó la vuelta del siglo XX al lado del siglo XXI.   

En paralelo, esta diversidad de objetivos generó una diversidad de instrumentos, de beneficiarios y de actores. Las ayudas directas del 92 trajeron consigo la declaración PAC y la puesta en contacto directo de la gran mayoría de los agricultores con la PAC. La transformación de la vieja política estructural en el segundo pilar de la PAC, después de la Agenda 2000, multiplicó su presupuesto hasta alcanzar el 25% del total del gasto agrario y el número de beneficiarios. 

Al mismo tiempo, la caída de la Comisión Santer puso en el centro de la gestión comunitaria el problema del control del gasto público. El Tribunal de Cuentas cobró mayor relevancia; en el Parlamento Europeo, la Comisión de Control Presupuestario (COCOBU) pasó a ser políticamente más temida y temible que la Comisión de Presupuesto (COBU); los servicios de control y los auditores de la Comisión crecieron en peso interno en detrimento de las unidades operativas. 

La Comisión se volvió mucho más formalista en el control del respeto de la reglamentación comunitaria. Empezó lo que ya he descrito como “la edad de hielo” de la PAC. No solo tenía que ser rigurosa sino demostrarlo. La aparición de un problema puntual en un Estado miembro podía llevar a un reforzamiento del reglamento comunitario que afectara a todos. 

Tuve que modificar, por ejemplo, un reglamento de aplicación de la Comisión en el sector de las frutas y hortalizas, a raíz de la depresión que sufrió uno de los contables de una organización de productores griega que le llevó a descuidar la puesta al día de su contabilidad.  

Los Estados miembros se vieron confrontados a correcciones financieras importantes y decidieron, para evitarlas en un futuro, protegerse añadiendo nuevas medidas de control a las exigencias comunitarias.   

El funcionamiento de la auditoría de cuentas por la Comisión agravó el problema. 

Los auditores de la Comisión desembarcan en un momento dado para analizar retroactivamente lo que el Estado miembro ha hecho varios años antes y lo analizan con la experiencia que ellos han llegado a acumular durante este periodo. Incluso han llegado a negar validez a cartas de conformidad firmadas por el Director general de Agricultura, promoviendo una situación de inseguridad jurídica insoportable para los Estados miembros. 

Esto llevó a que las Administraciones nacionales (y autonómicas en su caso) analicen consumo cuidado todo nuevo reglamento, intentando anticipar por dónde podrían apretar los auditores cuando desembarquen. Para evitar problemas futuros, añaden nuevas exigencias a las comunitarias en el segundo pilar sobre todo, pero también en el primer, dan prioridad a medidas que ya conocen, sencillas de implementar y controlar, frente a medidas más innovadoras y, por lo tanto, más arriesgadas. 

El respeto formal de la regla pasó a ser más importante que el cumplimiento de sus objetivos. El descontento y la irritación de los gestores nacionales y de los beneficiarios estaba creciendo. 

Tampoco los servicios de la Comisión estaban satisfechos. Las tensiones internas entre los auditores y los servicios operativos aumentaron. Además, toda la Institución estaba ya harta del viejo recurso de muchos “responsables” nacionales, echarle toda la culpa de las decisiones difíciles a la Comisión o “a Bruselas” aunque hayan votado a favor en el Consejo de Ministros y apuntarse todo lo bueno como resultado de su, por supuesto, magnífica gestión.    

3. La principal novedad  

La Comisión decidió volcar el tablero sobre el cual estaban depositadas las cartas. Propuso un cambio profundo pasando la PAC de ser una política basada en una obligación de medios, el respeto de las reglas vigentes, a una política orientada a la consecución de objetivos definidos en común. 

Se parte de tres objetivos generales como son:

1. El fomento de un sector agrícola inteligente, resistente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria
2. La intensificación del cuidado del medio ambiente y la acción por el clima, contribuyendo a alcanzar los objetivos climáticos y medioambientales de la UE 
3. Y tercero, el fortalecimiento del tejido socio–económico de las zonas rurales

Estos objetivos generales se desglosan a su vez en nueve objetivos específicos, basados en los tres pilares de la sostenibilidad y complementados con un objetivo transversal común de modernizar el sector agrario a través del conocimiento, la innovación y la digitalización en las zonas rurales. 

Los 9 objetivos específicos de la nueva PAC

Fuente: https: //www.mapa.gob.es/es/pac/post-2020/objetivos-especificos.aspx

A diferencia del modus vivendi actual, en el que muchos detalles quedaban fijados en los sucesivos Reglamentos del Consejo y del Parlamento Europeo, primero, y en los Actos delegados y de Ejecución de la propia Comisión después, cada estado miembro debe implementar su plan estratégico nacional.  

Todo empieza con un análisis completo de la situación de la agricultura, el sector agroalimentario y el medio rural del país, incluyendo un análisis DAFO y diversas consultas públicas. En el caso español, el trabajo realizado ha sido impresionante y está disponible en la página web del Ministerio. 

En una segunda fase, se define la “Estrategia de intervención”, primero la priorización de necesidades previamente identificadas y, a continuación, la selección y el diseño de las intervenciones. 

En cuanto a los plazos se refiere, España presentó a tiempo, antes del 31 de diciembre 2021 su Plan Estratégico (PE-PAC). Para ello tuvo que hacerlo antes de que terminara la última consulta pública, aunque el Ministerio aseguró que habría tiempo durante el periodo y negociación con la Comisión para incorporar nuevas modificaciones. 

La Comisión tiene (en principio) seis meses para aprobar los planes antes de su implementación en enero de 2023, si llega a la conclusión que contribuyen a (y son coherentes con la legislación) los compromisos de la Unión Europea en relación con el clima. 

Un primer análisis 

El pasar de una obligación de medios a una obligación de resultados es una idea atractiva y representaría una modernización considerable de la primera política europea. Pero se trata, en el mejor de los casos, de un proceso lento que no se va a alcanzar en este (mini)periodo de programación, 2023-2027. 

La nueva PAC, en particular, las medidas del segundo pilar, tardará en implementarse. Suponiendo que estén bien diseñadas y que alcancen sus objetivos, tardaran tiempo en dar resultados y será necesario para calcular los indicadores y redactar el correspondiente informe de seguimiento y evaluación. 

Si, como es lo más probable, los resultados son solo parcialmente satisfactorios el informe deberá explicar el porqué, analizando en qué medida se debe a un deficiente diseño de la política y/o a una implementación inadecuada y/o a circunstancias externas que no tienen nada que ver con el contenido del Plan y/o a una combinación de todos los factores anteriores. 

Este informe sería discutido con la Comisión y serviría de base a la elaboración de un Plan de acción para abordar los cambios necesarios. De nuevo habrá que esperar varios años antes de observar y analizar sus resultados. Por lo tanto, una política seria por objetivos es incompatible con un periodo de programación de 7 años, y no digamos de cuatro.  

Por otro lado, representa un cambio completo, primero, del funcionamiento de los distintos niveles de la Administración y, segundo, de la manera en que se relacionan y colaboran. Requiere otras competencias por parte de sus funcionarios y otra cultura administrativa. En la Comisión, potencia sus funciones de análisis, evaluación y coordinación. 

En los Estados miembros, los distintos niveles administrativos deben colaborar y decidir en común. Ya no vale el habitual recurso de aprobar en Bruselas una decisión y volver al país diciendo que “Bruselas ha decidido” o el ir a Bruselas  para pedir a la Comisión que adopte una decisión difícil para eludir el asumir responsabilidades.

4. Los principales temas abordados en el PEPAC español 

Un cambio de paradigma administrativo de esta dimensión es siempre difícil. En España, lo es aún más, como ha demostrado la negociación del PEPAC. A la complejidad inherente a un estado autonómico en el que las competencias sobre agricultura y medio rural suelen ser exclusivas de las regiones, se le ha añadido la gran diversidad de agriculturas que conforman nuestro país, la falta de cultura democrática que deteriora la vida política y lo que podríamos llamar la “carga del pasado”. 

En la implementación de las últimas versiones de la PAC, tanto la del 2003/2004 con Fischler como la del 2014 con Ciolos, los distintos gobiernos de España decidieron el limitar en toda la medida de lo posible las distorsiones externas que las nuevas reglamentaciones podían introducir tanto en la agricultura española como en la distribución de las ayudas directas entre beneficiarios y, como consecuencia, entre regiones.  

Por un lado, se implantó una “regionalización” muy fina, con 50 “regiones”. Hemos puesto la palabra “región” entre comillas porque no se trata de una entidad territorial sino del reagrupamiento de distintos trozos de comarcas agrarias, tras dividir estas entre secano y regadío por un lado y cultivos herbáceos y leñosos por otro. Ello permitió minimizar los cambios en las ayudas recibidas individualmente por los agricultores y ganaderos.  

Al mismo tiempo, se utilizó las ayudas acopladas para transferir fondos desde las regiones a predominancia agrícolas hacia las Comunidades ganaderas. Es evidente que un sistema basado en ayudas por hectáreas históricas tiene dificultades para tratar equitativamente al sector ganadero. 

Este trasvase de fondos entre regiones no se enfrentó a grandes resistencias a pesar de que Andalucía, en aquel momento con gobierno socialista, vio disminuir su “sobre” aumentando el de otras Comunidades, la mayoría (pero no todas afines) al partido en el gobierno central.

Europa mientras tanto avanzaba en la convergencia interna de las ayudas directas, alejándose de las “mochilas” históricas individuales. Ya en el acuerdo del 2013 (gobernando en España el PP), se insistía en que:

Los Estados miembros que actualmente mantienen las asignaciones basadas en referencias históricas deben evolucionar hacia niveles de pago básico por hectárea más similares

Abriendo distintas opciones para avanzar en este camino.  

Más recientemente, en el año 2020, a Comisión aprobó unas “recomendaciones” al respecto:

España debe avanzar significativamente en este proceso de convergencia interna y distribuir el apoyo directo a la renta hacia grupos homogéneos de territorios, que tengan en cuenta las condiciones agronómicas así como las diferencias observadas en función del tamaño físico y económico de las explotaciones, eliminando el vínculo con las referencias históricas

Las ayudas futuras no son simplemente “ayudas a la renta”, son “ayudas básicas a la renta para la sostenibilidad”. España debe ser capaz de justificar en qué medida las diferencias que se mantengan en los montos de las ayudas están relacionadas con la “sostenibilidad” y en qué medida contribuyen eficazmente y eficientemente a alcanzar los objetivos marcados. 

Es lógico intentar que los cambios sean graduales para permitir a los operadores económicos el adaptarse. Por esto, parece prudente el marcar un camino plurianual de la convergencia, para que cada una pueda tener visibilidad sobre las ayudas que puede esperar recibir en un futuro y tomar las decisiones pertinentes. 

Los principales elementos del PE-PAC 

Vamos a continuación presentar de forma sucinta los principales elementos del PE-PAC, insistiendo en sus novedades o en los aspectos que han levantado más polémica, en la versión que España mandó a la Comisión Europea:

Umbral mínimo para la ayuda básica: Ningún beneficiario cobraría una ayuda básica inferior a 300 €. Se trata de evitar que los costes de gestión de la ayuda sean mayores que su cuantía. 

Beneficiarios:

Tendrán que ser “agricultores activos”. 

Para ello, se abren las siguientes alternativas: 

• Los agricultores “profesionales”, definidos como aquellos que al menos el 25% de sus ingresos proceden de la actividad agraria
• Los que estén dados de alta en la seguridad social agraria o los que reciban menos de 5.000€ de ayuda básica

Esta definición compleja busca conseguir la cuadratura del círculo. 

• Como política agraria, intenta privilegiar a los agricultores profesionales
• Como política medio ambiental, intenta ser inclusiva para abarcar al mayor territorio posible 
• Como política rural, intenta privilegiar a aquellos que viven en los pueblos

Debe recordarse que ya se ha producido en estos últimos 8 años, un disminución significativa del número de beneficiarios de la PAC, saliendo del sistema muchos que no tenían una relación significativa con la actividad agraria. Eran 915.296 solicitantes en el año 2013 y 678.548 del 2020, es decir una disminución de 236.748 solicitantes, un 26%. 

Convergencia interna: 

Son varias las medidas propuestas. Esta acumulación ha contribuido a levantar resistencias pero era grande, como ya hemos señalado, el camino que quedaba por andar. Por un lado, pasaríamos de 50 a 20 "regiones"; dentro de cada “región”, ninguna ayuda debería estar por debajo del 73% de la media "regional" en 2022 y del 85% en 2026.  

Reserva nacional:

Se trata de un presupuesto apartado para atender necesidades específicas. Además de los agricultores jóvenes (menos de 40 años) que se instalen y de los “nuevos” agricultores, se podrán dotar a las hectáreas en frutas y hortalizas y vinos, hectáreas elegibles actualmente sin derecho.  

Degresividad: 

Por razones de equidad social, se intenta evitar que el 80% de las ayudas vaya al 20% de los agricultores. Se disminuirían en un 25% las ayuda básica entre 60.000 € y 75.000 €, en un 50% hasta 90.000 €, un  85% hasta 100.000 €, y un 100% por encima de 100.000 €. Estas cuantías se incrementarían con los salarios y cargas sociales pagados hasta un importe máximo de 200.000 € En caso de cultivo en común, el umbral se multiplicaría por el número de agricultores afectados. 

Ayuda redistributiva: 

Es un nuevo mecanismo que aumenta la cuantía (hasta la media “regional”) de la ayuda básica para las primeras hectáreas de los agricultores profesionales. Con ello se trata de darles el apoyo prioritario que no se les ha podido dar al tener que ampliar considerablemente a lo largo de las negociaciones hispano-españolas la definición de “agricultor activo”.  En este caso también, en caso de cultivo en común, el umbral se multiplicará por el número de agricultores afectados. 

Se ha previsto un suplemento del 5% en el caso de que el beneficiario sea una mujer. 

Pago complementario para jóvenes: 

Su objetivo es intentar favorecer el relevo generacional, con el valor medio “regional” como tope y un límite máximo de 100 hectáreas.

Ayudas asociadas a la producción: 

No hay grandes cambios con respecto a la situación actual… salvo el añadido de la palabra “sostenible” a diestro y siniestro en su formulación. Se debería utilizar para apoyar determinadas producciones que merecerían un apoyo específico. 

Los productos concernidos son el tomate para la industria; los frutos secos en regiones con riesgo de desertificación; las uvas pasas; el arroz; las proteínas vegetales; la remolacha azucarera; el engorde de terneros; el vacuno extensivo; la producción de leche; la carne de ovino y caprino, incluida la ganadería extensiva o semi-intensiva. Se incluye una degresividad en función del número de hectáreas o animales. 

Los Eco-esquemas: 

Dotados con 1.100 M €, su propósito es promover prácticas existentes y ya aplicadas por los mejores agricultores facilitando su generalización. Las siete prácticas (P) que se apoyarán son las siguientes: 

• P1. Aumento de capacidad de sumidero de carbono de los pastos mediante el impulso del pastoreo extensivo
• P2. Mantenimiento y mejora de la biodiversidad mediante la siega sostenible y el mantenimiento de márgenes sin segar en las superficies de pastos 
• P3. Rotaciones en tierras de cultivo 
• P4. Agricultura de conservación: siembra directa 
• P5. Espacios de biodiversidad en tierras de cultivo herbáceos y cultivos permanentes 
• P6. Cubiertas vegetales espontáneas o sembradas en cultivos leñosos 
• P7. Cubiertas vegetales inertes en cultivos leñosos. A ello hay que sumarle la agricultura capturadora de carbono y la agroecología

5. Conclusiones 

La nueva PAC tiene asignada hoy una doble función: 

1. Contribuir a estabilizar y mejorar las rentas de los agricultores 
2. Y contribuir a la transición agro-ecológica necesaria para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible. 

En Europa esto se concreta a través del Pacto Verde europeo y las dos Estrategias al horizonte 2030, “De la granja a la mesa” y “Biodiversidad”.  

Ambas funciones pueden aparecer contradictorias a primera vista. 

En el marco de un presupuesto agrario limitado, cuanto más dinero vaya para financiar la necesaria transición ecológica, menos dinero quedará para el sostenimiento directo de las rentas agrarias. Pero, al mismo tiempo, para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS), el compromiso activo y la adhesión de toda la sociedad, también de l@s agricultor@s, es necesario. De nuevo nos encontramos ante una cuadratura del círculo. 

El objetivo a perseguir es conseguir un PE-PAC que deje razonable y equilibradamente descontento a todo el mundo.

Dos grandes debates tienen hoy lugar entorno a la relación entre el pacto verde y la nueva PAC. Para unos, la nueva PAC no va a permitir cumplir los objetivos del Pacto Verde. Para otros, son estos objetivos los que deben ser revisitados a la luz de la crisis de costes y precios que estamos viviendo en este año 2022. Cada uno de estas críticas merece unos comentarios específicos.

Es imposible que la nueva PAC cumpla los objetivos del Pacto Verde, en buena medida porque las estrategias europeas están aún en gran medida sin desarrollar. Es verdad que se han marcado unos objetivos cuantificados para algunos indicadores al horizonte 2030 pero estos son, en unos casos, irreales (como el alcanzar el 25% de la superficie agraria europea en cultivos ecológicos) y, en otros, carecen simplemente de años de referencia (como la reducción en el uso de fertilizantes y fitosanitarios).

Pero no puede caber ninguna duda sobre la urgencia de la adaptación al (y mitigación del) cambio climático y la necesidad de acompañar con las políticas públicas a la agricultura europea en el camino marcado por las Estrategias.

Son numerosas las voces que se han levantado para exigir la revisión de las estrategias europeas para fomentar la producción agraria europea. Nadie discute la urgencia de tomar medidas a corto plazo que alivien las tensiones del mercado, pero esta agudizada crisis demuestra, a mi juicio, la urgencia de profundizar en la dirección marcada.

Nos pueden valer para demostrarlo dos ejemplos. Por un lado, esta guerra ha revelado la gran dependencia de la agricultura europea de los fertilizantes y fitosanitarios producidos en Ucrania y Rusia. Por otro, España es un gran país productor de  carne (de porcino en particular) con una gran dependencia de los alimentos para el ganado importados, desde el Mar negro o desde el otro lado del Atlántico. Ambos ejemplos nos demuestran la urgencia de trabajar sobre la resiliencia del sector agrario europeo y español.

No hay agricultura verde en números rojos 

Con razón, se piden mayores esfuerzos a los productores agrarios. Las ayudas a la renta van a estar sometidas a una condicionalidad reforzada, que incorpore buena parte de las anteriores exigencias del “greening” y la condicionalidad social. 

No hay agricultura verde en números rojos. La nueva ley de la cadena alimentaria, el reforzar las organizaciones comerciales de productores y sus asociaciones, el consolidar un marco interprofesional lo más amplio posible, son tres de las medidas que pueden (y deben) contribuir a que un producto digno tenga un precio digno. 

Es cierto que, sin una mayor disciplina en frontera, el conjunto esta cojo. Pero las recientemente adoptadas medidas en el caso de las naranjas sudafricanas demuestran que, aunque sea una tarea difícil y de largo alcance, es posible avanzar en el día a día.