Diálogo estratégico en un contexto de reformas

El pasado 4 de septiembre, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, recibió el informe 'Una perspectiva compartida para la agricultura y la alimentación en Europa', elaborado por un grupo de expertos coordinado por el profesor alemán Peter Strohschneider. 

En esos mismos días, recibió también el informe de Mario Draghi ('El futuro de la competitividad europea'); y meses antes el de Enrico Letta ('Mucho más que un mercado'). Ahora, hace solo unas semanas, la propia Comisión ha difundido un documento (no oficial) con algunas sugerencias de reforma del marco financiero plurianual 2028-2034.

La publicación de esos cuatro documentos es, además, uno de los últimos actos de la Comisión saliente, que dará el relevo a finales de este año a un nuevo Colegio de Comisarios (presidido por von der Leyen, que renueva así su mandato al frente del ejecutivo de la UE). 

Por ello, tales documentos pueden verse como una guía para la Comisión entrante  y, según cómo sean recibidos por las demás instituciones de la UE (Consejo Europeo, Consejo de Ministros y Parlamento), pueden marcar las líneas de las futuras reformas o al menos orientar los debates en torno a ellas.

El Diálogo Estratégico sobre el Sector Alimentario (Informe Strohschneider)

El Informe Strohschneider es el resultado del diálogo estratégico al que se comprometió la presidenta de la Comisión Europea en los momentos álgidos de la pasada protesta agrícola de finales del año 2023 y principios de este 2024. 

Pero, a diferencia de lo ocurrido otras veces, el de ahora no ha sido un diálogo en exclusiva con el sector de la producción agraria, sino con el conjunto del sector alimentario, participando una treintena de representantes institucionales, así como de distintos grupos de interés (industria de insumos y transformación, comercio y distribución…), además de asociaciones de consumidores y de entidades vinculadas a los temas de la conservación del medio natural y el bienestar animal.

El Informe establece los grandes retos y oportunidades del sector alimentario europeo, y hace algunas recomendaciones, marcando una hoja de ruta para alcanzarlos. 

Gran parte del Informe lo forman ideas ya sabidas, así como propuestas que vienen planteándose desde hace tiempo, por lo que no aporta grandes novedades, sino reafirmar lo ya conocido. 

A saber: que es necesario reformar el actual sistema de ayudas directas; abordar con nuevos programas la instalación de jóvenes y el relevo generacional; mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, promover una transición ecológica justa; impulsar la investigación en áreas como la biotecnología; apoyar las iniciativas innovadoras; avanzar en la digitalización; incorporar el criterio rural proofing (verificación rural) en los planes de desarrollo…

Lo verdaderamente significativo del Informe es el amplio consenso alcanzado sobre los retos actuales del sector alimentario, con la voluntad de cooperar superando la polarización existente. Que yo recuerde es la primera vez que se logra un consenso de esa naturaleza por un elenco tan diverso de instituciones y grupos de intereses, lo que hace sin duda recomendable la lectura del citado Informe.

Mi buen amigo, y excelente analista, Tomás García-Azcárate ha escrito un estupendo artículo sobre dicho Informe en su blog en Plataforma Tierra, al que remito al lector.

Ello me exime de analizar aquí el contenido del citado Informe Strohschneider, permitiéndome centrarme en otros aspectos del mismo, como su posible conexión (o desconexión) con otros informes y documentos de la Comisión Europea que pueden tener importantes consecuencias en el caso de que sus propuestas sean trasladadas al ámbito de las políticas comunes. 

Me refiero a los mencionados Informes Draghi y Letta y al citado documento (no oficial) de la Comisión Europea relativo a las reformas estructurales que se plantean de cara al presupuesto plurianual de la UE post-2027. 

Aumentar el presupuesto común y abordar reformas estructurales (Informes Draghi y Letta)

A nadie se le escapan las crecientes dificultades de gestionar una UE-27 que, además, tiene el propósito de ampliarse a nuevos países en los próximos años. Asimismo, es innegable el retraso de la UE respecto a EEUU y China en crecimiento y productividad. Si, por ejemplo, en 2000 la brecha respecto de EEUU era del 18 %, ahora en 2023 ha aumentado al 30 %.

Ello pone de manifiesto el incumplimiento de los objetivos planteados en el Consejo de Lisboa de 2000, donde se proclamaba que, en la década siguiente, la UE debía convertirse en “la economía más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible, con más y mejores empleos y con mayor cohesión social”. 

Han pasado dos décadas desde entonces y el rezago económico de la UE respecto de sus competidores es evidente.

Ante esa realidad, los Informes Draghi y Letta plantean con nitidez la necesidad de aumentar el presupuesto común de la UE (proponen pasar del paupérrimo actual 1 % del PIB a casi el 5 %) y de realizar reformas profundas en su estructura presupuestaria. Y todo ello para afrontar, señalan, las inversiones que se precisan para reducir la brecha de crecimiento de la UE con las demás potencias mundiales y para financiar nuestro modelo social del que tan orgullosos nos sentimos. 

En esos dos informes se incluyen, además, afirmaciones sobre la PAC que son, desde hace tiempo, bastante recurrentes en algunos círculos europeos y que no es la primera vez que aparecen en documentos externos, aunque, al ser asumidos por la Comisión Europea, generan inquietud en el sector. 

Me refiero a la afirmación que se hace en el Informe Draghi (p. 60, versión en inglés) de que la PAC supone más del 30 % del presupuesto común de la UE, y que eso, junto al porcentaje similar destinado a la política de cohesión, constriñe el avance hacia políticas innovadoras de mayor ambición. 

Es una afirmación que lleva implícito el mensaje de que el gasto de la PAC es excesivo y que representa un lastre para futuras reformas, por lo que, en opinión de estos dos expertos, habría que seguir reduciéndolo para dedicar recursos a otras políticas. 

Sin embargo, siendo ciertos los datos, es esta una afirmación valorativa que se ajusta poco a la realidad, y que se basa en un argumento tautológico. Si la PAC es una de las dos políticas comunes más importantes (con la cohesión) y el presupuesto de la UE está destinado a financiar las políticas comunitarias, es obvio que sea en ellas donde se concentre la mayor parte del mismo. 

Pero de ahí a afirmar que el coste de la PAC (386.602,8 millones de euros para el periodo 2021-2027) resulta excesivo, es una valoración que no se sostiene empíricamente, pues no llega al 0,4 % del PIB europeo cuando el peso económico de la producción agraria alcanza casi el 2 % (y eso sin contar la importancia de la agricultura para el conjunto de la cadena alimentaria o para la vertebración de las áreas rurales). 

Otra cosa bien diferente es discutir si está o no justificado ese gasto; si se distribuye o no de forma adecuada; si contribuye o no a hacer más competitivo el sector agrario europeo; si ayuda a equilibrar las rentas de los agricultores respecto de otros sectores o si por el contrario solo benefician a los que menos las necesitan... 

Una PAC siempre cuestionada

En todo caso, y con independencia de que los recursos destinados a la PAC se consideren justificados, excesivos, escasos o suficientes, es una política siempre cuestionada. Ya sea por círculos de opinión e incluso por algunos gobiernos que la ven como una rémora con la que habría que acabar; ya sea por los que reivindican que esté mejor dotada para que los agricultores puedan afrontar los nuevos retos climáticos, o ya sea por los que proponen una reforma menos cosmética y más profunda que la adapte a los nuevos tiempos, lo cierto es que la PAC siempre ha sido una política bajo sospecha, sobre todo desde la Agenda 2000.

En consecuencia, su continuidad nunca ha estado garantizada, por lo que, cada vez que se inicia un nuevo periodo de programación, los agricultores y sus organizaciones profesionales harían bien, antes de criticarla, en celebrar que siga existiendo una política como la PAC que ha sido clave en el proceso de construcción europea y cuyos efectos se extienden al conjunto de la sociedad. 

Por eso, de cara a la futura negociación de la PAC, que se abrirá el año próximo, no debiera sorprender que de nuevo se escuchen mensajes, como el incluido en los Informes Draghi y Letta, que la cuestionan en el marco de una UE que afronta nuevos desafíos.

No parece, sin embargo, que esos mensajes estén en sintonía con los del mencionado Informe Strohschneider, en el que, por el contrario, se afirma con claridad el valor estratégico del sector alimentario para la UE y la importancia de la PAC. 

Entre sus conclusiones no se cuestiona la continuidad de esta política, sino que incluso se aboga por un aumento de los recursos destinados a ella, aunque sí se recomienda una reforma en profundidad para adaptarla a los nuevos tiempos. Se observa, por tanto, entre esos informes algunas discrepancias respecto de la PAC.

Hacia una simplificación del presupuesto común europeo

Ahondando aún más en esas discrepancias, y de forma paralela a los citados tres informes, la Comisión Europea ha publicado un documento de trabajo (no oficial) en el que, a modo de globo sonda, se proponen algunas líneas para la elaboración del futuro presupuesto post-2027. 

En ese documento, difundido en los medios de comunicación el pasado 9 de octubre, se plantea simplificar el actual sistema de programas operativos, reduciendo los 530 que existen ahora (entre ellos la PAC) a solo 27 (uno general por país). Se pretende con ello disminuir la carga burocrática de las políticas europeas, pero, sobre todo, resaltar el interés “general” de la UE en detrimento de los intereses “sectoriales” implícitos en cada uno de los numerosos programas actuales, dando a los EEMM mayor margen de autonomía para ello. 

En la sugerida reducción, el actual programa sectorial de la PAC desaparecería, y la dotación que ahora recibe esa política sería incluida en un “plan general único” por país, junto a otros programas (competitividad, digitalización, transición ecológica, igualdad, migraciones…). Recibido el “sobre nacional” correspondiente, cada gobierno tendría facultad para distribuir los recursos asignados estableciendo las prioridades que considere oportunas, si bien cumpliendo las condicionalidades (políticas, sociales, económicas…) fijadas por la Comisión Europea.

Sería algo así como extender al conjunto de las políticas europeas el modelo utilizado para los fondos Next Generation del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (creado como respuesta a la crisis provocada por la pandemia COVID-19). 

Es decir, asignar a cada EEMM una cantidad determinada del presupuesto común europeo para financiar su propio plan nacional, dejando en manos de la Comisión Europea solo un conjunto reducido de programas específicos de relevancia estratégica (como los de defensa o energía).

Obviamente, y dada la cada vez mayor debilidad política del sector agrario (a pesar de las periódicas protestas de los agricultores), se corre el riesgo de que los intereses que ahora están bien protegidos en el marco de la PAC se diluyan dentro del “plan único nacional” en favor de otras políticas que cuentan con más capacidad de influencia en las dinámicas internas de los gobiernos de los EEMM. 

A ello habría que añadir el hecho de que, en el caso de nuestro país, con una estructura de Comunidades Autónomas cuyos gobiernos tienen las competencias en materia de agricultura, sería aún más complejo dirimir el destino de esos fondos al dejar de existir el marco regulatorio de Bruselas.

En todo caso, si esta propuesta se llevase a cabo, ello significaría de facto la desaparición de la PAC tal como la hemos conocido hasta ahora (una política blindada con su correspondiente programa sectorial y su propio presupuesto plurianual), lo que tendría importantes implicaciones para el sector agrario. Veremos qué opina al respecto el que será nuevo comisario de Agricultura (el luxemburgués Christophe Hansen), y también cuáles serán las reacciones de los representantes de los gobiernos nacionales en las distintas instancias de la UE.

Unos podrán ver en esa propuesta una oportunidad para afrontar los desafíos de la UE, y en concreto los del sector agrario, con nuevos instrumentos que superen las inercias de una PAC de más de sesenta años de historia y estructurada en torno a los actuales dos pilares, acomodando los retos sectoriales de la agricultura a los intereses generales. 

Otros, sin embargo, pueden ver en ello una amenaza para la continuidad de un sistema de ayudas directas, que representan un tercio de la renta de los agricultores y que contribuye a la estabilidad social en un sector tan vulnerable como el agrario. 

Como siempre, habrá quienes opten por una solución intermedia que mantenga blindadas las ayudas directas del primer pilar dentro de los programas comunes europeos, pasando al supuesto plan único nacional el fondo FEADER del segundo pilar y los actuales programas asociados a él, muchos de ellos sobre temas que trascienden el ámbito específico de la producción (innovación tecnológica, digitalización, biodiversidad, desarrollo rural, eficiencia energética, transición ecológica…).

Reflexiones finales

Sea como fuere, da la impresión de que el diálogo estratégico plasmado en el citado Informe Strohschneider va por un lado y los demás documentos de la Comisión Europea por otro, algo que no es nada extraño en la UE, dados los variados inputs que recibe desde ámbitos muy diversos. Ello hace, sin embargo, que se generen dudas y que se despierte alguna inquietud en el sector agrario ante lo que se dice en ellos.

En todo caso, los citados documentos son solo eso, textos orientativos que deben pasar todavía por el filtro de los intereses nacionales encarnados en el Consejo y por el filtro del Parlamento, antes de concretarse en políticas específicas, lo que supone un largo camino aún por recorrer.

Aun así, sería irónico que, en las futuras protestas agrícolas (que sin duda seguirán teniendo lugar dado el malestar crónico del sector agrario), las pancartas de “No a la PAC”, “La PAC nos ahoga” o “La PAC es la ruina de los agricultores” que se enarbolaron en las últimas tractoradas, sean sustituidas en las futuras por otras con proclamas tales como “Salvemos la PAC”, “Queremos la PAC” o “Sin la PAC la agricultura se muere”, ante el riesgo de su desaparición.