Comment intégrer l’agriculture ukrainienne en Europe : les leçons du dernier élargissement

L'Ukraine a une superficie de 603 550 km2, ce qui en fait le deuxième plus grand pays d'Europe après la Fédération de Russie, devant la France (551.695 km²) et l'Espagne (506 030 km²) et presque deux fois plus grande que l'Allemagne (357 592 km²), pour ne la comparer que avec les 3 États membres les plus bénéficiaires des fonds de la Politique agricole commune (PAC): la France, environ 9,3 milliards d'euros ; l´ Espagne, environ 6 800 et l´Allemagne environ 6 100 M.

Le Think Thank Bruegel a calculé le coût agricole de l'adhésion de l'Ukraine, si nous maintenions la PAC telle que nous la connaissons aujourd'hui. Il pourrait dépasser les 12,1 milliards d'euros. Le coût annuel total pourrait atteindre 20 milliards, si nous prenons en compte les autres politiques européennes comme la politique de cohésion (4,6 milliards).

Il s'agit potentiellement d'un coût annuel que les États membres actuels ne semblent pas disposés à assumer, près de 0,13 % du produit intérieur brut (PIB) européen, un chiffre à comparer avec la taille du budget total actuel de l'Union européenne, un peu moins de 1% du PIB. 

Apprendre de l’élargissement précédent 

Comment l’Union européenne a-t-elle réussi à digérer le big bang de l’élargissement vers l’Est, vers ce que l´on appelait à l´époque les Pays d’Europe Centrale et Orientale (PECOs) au cours de la première décennie de ce siècle? Je pense que nous pouvons apprendre beaucoup de ce processus et des réponses qui furent apportées aux craintes des États membres de l'époque. 

Nous allons nous concentrer ici uniquement sur les aspects budgétaires. Évidemment, il y a d’autres aspects à prendre en compte pour expliquer comment l’élargissement fut réalisé, des facteurs que nous avons par ailleurs soulignés dans des publications précédentes. En Europe, il n’existe jamais d’explication simple et unique à tout.

Pour ne prendre que deux exemples, il est évident qu’une période de transition était nécessaire pour que l’agriculture et l’économie des PECOs s’adaptent au nouveau contexte. On sait également qu'avec le découplage des aides, la Commission a voulu adopter une attitude offensive dans les négociationscommerciales internationales qui allaient s´ouvrir, qui furent connues comme le Doha Round.

Mais, ici et maintenant, nous allons nous concentrer sur les craintes et les aspects liés au budget européen.

Crainte numéro 1: l’explosion budgétaire instantanée. La réponse fut donnée par une période transitoire de 8 ans au cours de laquelle les aides directes aux agriculteurs entrèrent progressivement en vigueur, commençant à 25 % la première année.

Crainte numéro 2: une première explosion budgétaire. Pour calculer l'aide qui correspondrait à chaque nouveau Etat membre, les dernières données disponibles furent utilisées. Il était logique de ne pas utiliser les données correspondant á la structure de production de l’époque soviétique, totalement obsolètes.

Mais les données les plus récentes correspondaient à la période de transition (et de désorganisation productive) du «socialisme réel» vers un capitalisme parfois sauvage. Le résultat étaient si peu favorable au PECO qu´il fallut l´actualiser pour prendre en compte le début de leurs renaissance agricole. Ceci explique en grande partie le faible niveau des aides à l'hectare dans ces «nouveaux» États membres et leurs exigences actuelles de «convergence» des aides moyennes entre États membres.

Crainte numéro 3: Une explosion budgétaire à retardement. Le potentiel productif de ces pays fut d´abord massacré par le socialisme d’État bureaucratique dont ils souffrirent pendant des décennies et, ensuite, endommagé par la transition politique susmentionnée. Il fallait s'attendre à ce que, grâce aux fonds européens et à une politique agricole stable, ce potentiel productif soit mobilisé, comme cela s'est produit. 

Sans modification de la PAC, cette évolution légitime et attendue allait générer une augmentation des dépenses agricoles totales (si les fonds étaient disponibles) ou un déplacement des dépenses agricoles des «anciens» États membres vers les «nouveaux» en cas de restrictions budgétaires.

Cela inquiétait outre mesure les grands argentiers des «vieux» Etats membres, qui pouvaient être confrontés à une explosion budgétaire ou, au contraire, à une diminution du retour budgétaire agricole de leur pays. 

La solution a été le découplage des aides et le calcul d’une « enveloppe nationale » pour chaque État membre sur base de leurs dépenses historiques. 

Crainte numéro 4: il faut se dépêcher. Ces changements dans la PAC doivent être mis en œuvre avant l’adhésion formelle des « nouveaux », car ils auraient alors suffisamment de pouvoir pour bloquer ces décisions.

Le dernier règlement de la réforme Fischler, modestement appelé «révision à mi-parcours», a été publié au Journal Officiel de l'Union Européenne le 30 avril 2004 et l'élargissement eut lieu le 1er mai, le lendemain. N´oublions oas quúne des regles d´or des adhesions a l´Union Européenne est que les «nouveaux» doivent accepter l'acquis communautaire dans son stade de développement au jour de leur adhésion.

Leçons pour l’Ukraine

De la description précédente, quelques leçons utiles peuvent être tirées pour rendre possible la nouvelle expansion. La première semble évidente : il s’agit de la nécessité d’une période de transition afin que, dans ce cas également, l’agriculture et l’économie ukrainiennes soient intégrées dans le nouveau contexte européen.

La seconde est que les changements à opérer devront être mis en œuvre avant l’adhésion formelle au club européen. 

La troisième est que ces changements devraient permettre de limiter l'impact budgétaire de l'adhésion de l'Ukraine. C'est un grand pays agraire, déjà compétitif aujourd'hui sur les marchés mondiaux, notamment dans le domaine des céréales et des oléagineux, et doté d'un grand potentiel de production dans les filières d'élevage intensif comme le porc et la volaille.

L'adhésion des «nouveaux» a rendu possible le découplage des aides de la PAC, contre la majorité des ministres de l'Agriculture mais avec le soutien de leurs ministres des Finances qui ne tardèrent pas á convaincre les Chefs d´Etats et de Gouvernement au Sommet européen de Berlin. 

L'adhésion de l'Ukraine doit servir, avec l'opposition prévisible de nombreux ministres de l'Agriculture mais sous la pression encore des ministres des Finances, à limiter de manière significative et obligatoire le montant des aides directes à l'exploitation, comme moyen de limiter l´enveloppe budgétaire agricole de l´Ucraine.

Oui, aujourd’hui l’aide doit aller aux agriculteurs qui en ont le plus besoin pour rendre possible la transition agroécologique, puisqu’il n’y a pas d’agriculture verte dans le rouge.

La politique agricole commune doit se centrer sur la classe moyenne agricole, qui penne aujourd´hui á s´adapter. L’adhésion de l´Ukraine est une magnifique raison pour rendre possible le nécessaire.

Quel meilleur manière de justifier un changement aussi radical de paradigme que de blâmer l’Ukraine?