¿Subvenciones a la carta para una PAC renovada?

Las protestas campesinas de 2024 han tenido una doble respuesta de la Comisión Europea. Por una parte, se ha revisado a la baja o dilatado la aplicación de algunas exigencias medioambientales. Por otra parte, se ha propiciado un debate sobre el futuro de la PAC impulsado desde la presidencia de la Comisión Europea. 

Ursula von der Leyen ha denominado este proceso como 'Diálogo estratégico sobre el futuro de la agricultura en la Unión Europea'. Como primer resultado del diálogo se ha redactado un documento –divulgado el 4 de septiembre de 2024–, cuyas orientaciones políticas se resumen en el siguiente decálogo:

1. El momento del cambio es ahora. 
2. La cooperación y el diálogo en toda la cadena de valor alimentaria son fundamentales. 
3. Las medidas políticas deben ser coherentes y crear entornos favorables potentes basados en sinergias fructíferas. 
4. La producción alimentaria y agrícola tiene un papel estratégico en el nuevo contexto geopolítico como parte esencial de la seguridad europea. 
5. El papel de los jóvenes en la agricultura y las zonas rurales y la diversidad de los sistemas alimentarios y agrícolas europeos son un activo importante. 
6. La sostenibilidad económica, ambiental y social puede reforzarse mutuamente. 
7. Los mercados deben impulsar la sostenibilidad y la creación de valor en toda la cadena e interiorizar mejor las externalidades.
8. Las oportunidades de la tecnología y la innovación deben aprovecharse para apoyar la transición hacia sistemas agroalimentarios más sostenibles. 
9. El cambio hacia dietas equilibradas, más saludables y sostenibles, es esencial para una transición exitosa. 
10. Las zonas rurales atractivas son de importancia crucial para la seguridad alimentaria, la viabilidad futura de la sociedad y la democracia liberal.

En resumen, desde la Comisión Europea señalan, con acierto, la necesaria valoración del rol estratégico de la agroalimentación, apuestan por contemplar equilibradamente toda la cadena alimentaria y, a su vez, entender la sostenibilidad desde el triple prisma medioambiental, social y económico. 

Se trata de un conjunto de buenas ideas y mejores intenciones. En general, no se aprecian importantes novedades acerca de los principios clave actualmente asumidos. Sin embargo, acerca de la orientación de las ayudas o subvenciones agrarias se plantean nuevas maneras de enfocarlas. De este modo, este tema se ha situado en el centro del debate y de la polémica.

Del origen a la actualidad de las subvenciones

Vale la pena hacer un recordatorio de los objetivos originales de la PAC señalados por el Tratado Constituyente de la Comunidad Económica Europea, establecidos en su artículo 39:

1. Incrementar la productividad de la agricultura desarrollando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción con un uso óptimo de los recursos, especialmente la mano de obra.
2. Asegurar un nivel de vida adecuado para la población agraria.
3. Estabilizar los mercados.
4. Garantizar la seguridad de abastecimiento.
5. Asegurar unos precios razonables a los consumidores.

Los objetivos originales de la PAC, implícita o explícitamente, siguen presentes todavía. Las ayudas implicadas pretenden resolver cuestiones relativas al conjunto de la sociedad y, por tanto, son ayudas a los consumidores (abastecimiento garantizado, precios estables, precios reducidos). 

El agricultor es, simplemente, el actor necesario para alcanzar estos objetivos. Esta primera reflexión es de la mayor importancia dado que se ha mostrado de forma despectiva al agricultor como beneficiario privilegiado de un apoyo público poco explicado. 

Las ayudas implicadas pretenden resolver cuestiones relativas al conjunto de la sociedad y, por tanto, son ayudas a los consumidores. El agricultor es, simplemente, el actor necesario para alcanzar estos objetivos 

Sin embargo, desde el origen de la PAC el 25 de marzo de 1957 han pasado muchas cosas. Se tuvieron que corregir los errores iniciales y posteriores, se evidenciaron nuevas necesidades y los mercados se abrieron hacia la globalización. El mundo ha cambiado y los objetivos de la PAC también. 

Los objetivos generales que hoy señala la UE son los siguientes:

1. Fomentar un sector agrícola inteligente, competitivo, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria a largo plazo.
2. Reforzar la protección del medioambiente, incluyendo la biodiversidad y la lucha contra el cambio climático.
3. Fortalecer el tejido socioeconómico de las zonas rurales.

De la orientación a producir más y estabilizar los mercados iniciales como objetivo central ahora se requiere, también, a los agricultores la defensa medioambiental y el sostenimiento del mundo rural. 

El mundo ha despertado y la realidad habla de grandes retos transformadores, con una multiplicidad de vectores no forzosamente alineados que configuran una realidad compleja. Y eso no se puede definir con tres únicos objetivos. 

Así, en la nueva versión 2023-2027 la UE propone nueve nuevos objetivos específicos:

1. Apoyo a una renta agrícola viable con el fin de mejorar la seguridad alimentaria a largo plazo.
2. Mejorar la orientación al mercado e incrementar la competitividad de las explotaciones.
3. Mejorar la posición de los agricultores en la cadena de valor.
4. Contribuir a la lucha contra el cambio climático.
5. Desarrollo sostenible con gestión eficiente de los recursos agua, suelo y aire.
6. Frenar y revertir la pérdida de biodiversidad.
7. Atraer jóvenes agricultores y facilitar el desarrollo empresarial en las zonas rurales.
8. Promover la igualdad de género.
9. Mejorar la respuesta de la agricultura de la UE a las exigencias sociales de alimentación y salud.

Aparentemente estamos ante un nuevo paradigma, las subvenciones sirven para otros objetivos. Pero, en realidad, las subvenciones conservan también los objetivos originales orientados al consumidor. 

De la orientación a producir más y estabilizar los mercados iniciales como objetivo central ahora se requiere, también, a los agricultores la defensa medioambiental y el sostenimiento del mundo rural

Precisamente la Ley 30/2022 de 23 de diciembre sobre el sistema de gestión de la PAC dice textualmente: 

"La PAC ha sido el principal instrumento del que se ha dotado a la Unión Europea para garantizar la renta de las explotaciones, la estabilidad de las rentas de agricultores y ganaderos y para garantizar la autonomía alimentaria de los ciudadanos europeos, lo cual recalca la idea de que las ayudas de la PAC suponen un beneficio para el conjunto de la sociedad y no solo para los agricultores [...]; hay que poner en marcha una batería de medidas que aseguren la producción de alimentos y la suficiencia alimentaria, por lo que es fundamental dotar al sistema alimentario de seguridad, estabilidad y rentabilidad". 

Mejor no podía aclararlo. Las subvenciones son fundamentales para la “seguridad, estabilidad y rentabilidad”. Efectivamente, las subvenciones tienden a reducir y estabilizar en cierta medida los precios. Lógicamente, con una mayor o menor influencia según el peso de la oferta europea en el mercado global. En el momento en que se concede una subvención a todo un sector o a toda la oferta de un producto, el coste total baja y los mecanismos de competencia buscan de nuevo equiparar precio y coste. 

Como ejemplo, me comentaba un alto funcionario del Ministerio cómo en el momento en que se eliminaron las subvenciones al tabaco el precio en origen de este subió al mismo nivel que la subvención eliminada. 

Alternativamente, para dar estabilidad a los precios y hacerlos más asequibles podría optarse por dar una subvención a cada consumidor para que pudiese pagar unos precios más caros. Esta medida sería inadecuada, en la medida que estimularía una mayor demanda y una subida de precios superior. 

En un símil referido a las políticas de vivienda, recientemente el exministro Miguel Sebastián señalaba la incongruencia de subvencionar la demanda de pisos en vez de hacer lo contrario. Es decir, lo adecuado sería subvencionar a las inmobiliarias para que bajasen los precios. 

Este proceder, que puede fácilmente crear incomprensiones, es el camino del círculo virtuoso. El propietario de inmueble se obliga, a cambio de la subvención, a rebajar el precio de la vivienda, y en consecuencia se bloquea el proceso inflacionista.

Precisamente, en la agricultura se realiza el proceso correcto: se subvenciona la oferta (el agricultor) para que genere los efectos deseados en la demanda.

A veces nos olvidamos del sentido de las subvenciones. Las subvenciones, con constantes modificaciones a lo largo de los años, responden a la voluntad de lograr un equilibrio entre los cuatro vectores en juego: estabilidad de precios, precios asequibles, productividad y viabilidad económica para el agricultor. Y todo ello en el marco de un comercio internacional regulado por diversos acuerdos multilaterales. 

Sin duda, el proceso para determinar la resultante óptima de los distintos vectores es complejo.

Efectivamente, todo es revisable y ajustable, pero debemos ser conscientes de las consecuencias de modificar equilibrios. Un mercado agroalimentario sin subvenciones estructurales tendería a tener precios más altos. Además, se añadiría un factor de inestabilidad de precios. 

Dado que los mercados agroalimentarios se desenvuelven en el espacio comercial global, la eliminación de subvenciones afectaría a la competitividad de algunos sectores cuyo precio se determinase en el mercado global (por ejemplo, cereales y soja). Lo que afectaría sobre todo a las empresas agrarias menos preparadas tecnológicamente y con dimensiones más reducidas. Y, sin duda, derivaría en avanzar un nuevo peldaño en el proceso de concentración empresarial. 

Es decir, hay que adaptar las subvenciones estructurales a las nuevas realidades, pero siendo muy conscientes de los impactos, que sin duda se producirán, los cuales deberán gestionarse o corregirse.

Queda, sin embargo, sin una buena resolución el tema de las extraordinarias diferencias de potencial productivo según el marco físico donde se ubique la empresa agraria, es decir, según los diferentes entornos naturales donde se asienta la explotación. Un enfoque meramente lineal o de tarifa plana provocaría (y de hecho ya provoca) la aceleración de la concentración empresarial, por una parte, y el abandono de explotaciones familiares, por la otra. 

En este sentido, el documento 'Conclusiones sobre una política agrícola común posterior a 2027 centrada en los agricultores' de la secretaria general del Consejo de la Unión Europea, de 22 de octubre de 2024, afirma y acierta: 

“La agricultura en zonas con limitaciones naturales requiere mayores esfuerzos y que al mismo tiempo el mantenimiento de la actividad agrícola y de la presencia humana es explícitamente necesario para el equilibrio ecológico, social y económico de dichas zonas. Por lo tanto, los agricultores pueden ser compensados por sus esfuerzos, los costes adicionales Y las pérdidas de ingresos incurridos en esas zonas”.

El sistema de ayudas como fuente de incomprensión

El documento de 'Diálogo estratégico para el futuro de la agricultura europea' es consciente de la necesidad de abordar la realidad diferenciada de las empresas agrarias. 

En este sentido, observa que la media de renta agraria permanece baja y muy volátil para ciertos sectores, territorios, regiones y tipos de granjas. Al mismo tiempo, observa que las ayudas a la renta básica no guardan relación directa con las necesidades. Por tanto, concluye que los soportes a la renta deben orientarse mejor. Deben dirigirse a los agricultores que más lo necesiten para prevenir el abandono y asegurar que tengan unos ingresos dignos. 

Atendiendo, según el documento, a que el soporte debe centrarse en los más necesitados, se infiere que los beneficiarios objetivo se sitúan “particularmente en zonas con limitaciones naturales, pequeñas explotaciones, jóvenes agricultores, explotaciones mixtas y nuevas incorporaciones”. 

Textualmente, el documento dice: 

“Para garantizar que se aplique un enfoque más específico, alejándose de los actuales pagos no regresivos basados en superficie y adoptando un enfoque eficaz de apoyo a la renta, debe basarse en la viabilidad económica de los agricultores. La cual debe demostrarse mediante una metodología estandarizada. La Comisión Europea debería encargar a un grupo de trabajo independiente compuesto por expertos en política social, económica y agronómica la tarea de evaluar los mecanismos y criterios más apropiados para orientar mejor los pagos a la renta”.

De alguna manera, este documento, redactado a impulso de Ursula von der Leyen, está sugiriendo la posible distribución de las subvenciones por criterios “a la carta”, vinculados a la problemática de cada explotación, atendiendo a su “viabilidad económica” tras un análisis en base a criterios estandarizados. 

De hecho, ya existe actualmente cierta discriminación positiva a favor de pequeñas explotaciones, a los jóvenes, a las nuevas incorporaciones. Sin embargo, puede ser totalmente disfuncional un soporte específico a la pequeña dimensión atendiendo a su falta de viabilidad sin más. 

Por ejemplo, para un pequeño agricultor en una fértil tierra de regadío no tendría sentido una subvención a la carta para compensar su dimensión reducida, que es la que le impide la viabilidad. En este caso deberían recomendarse a este agricultor las estrategias para ganar dimensión o modificar la producción a sistemas más intensivos. 

El sistema que se propone, “basado en la viabilidad de cada explotación”, requiere una “metodología estandarizada” que diseñaran un “pool de expertos”. En mi opinión, esta opción será disfuncional. Me imagino una infinidad de casuísticas imposibles de controlar para definir los criterios de viabilidad de la empresa agraria. Y su gestión exigirá una nueva burocracia de dimensiones monumentales. 

Puedo, también, imaginar un agricultor en dificultad hundido en la mayor complejidad de intentar demostrar que tiene una deteriorada e inviable economía con nuevos documentos administrativos, aunque muy bien diseñados y perfectamente digitalizados. 

El modelo dos agriculturas para gestionar la diferente dificultad

Para orientar las subvenciones agrarias, el modelo “dos agriculturas” ofrece una visión más vinculada al núcleo del problema (la dificultad física), además de más operativa y eficaz. 

A lo largo de varios artículos en Plataforma Tierra he expuesto el porqué es operativo distinguir dos agriculturas. Un modelo que admite posibles estratificaciones intermedias, pero centradas en la dificultad física objetiva, como la orografía, el tipo de suelo o el clima, para el sostenimiento de una agricultura viable en determinado territorio. 

La determinación objetiva de la dificultad física es relativamente sencilla y va vinculada a un territorio, no a una explotación concreta con una gestión también concreta. 

Articular un sistema de ayudas orientado a la agricultura en dificultad por criterios concretos de pendiente del terreno, pluviometría, tipo de suelo, etc., puede aportar alternativas para la viabilidad de una agricultura que necesitamos que exista. 

La instrumentación de tal sistema de compensaciones no requiere de muchos formularios a rellenar por el agricultor. Si una explotación está en un terreno en dificultad (pendiente, aridez, etc.) es algo objetivo que los servicios técnicos de la Comisión Europea y otras administraciones públicas estatales o comunidades autónomas pueden definir. Lógicamente, en diálogo con los agricultores. 

Una vez establecidos los criterios objetivos para identificar la intensidad de las ayudas, atendiendo a las diferentes ponderaciones sobre el grado de dificultad, su pago solo requiere un mínimo trabajo administrativo de los servicios técnicos y las herramientas ofimáticas a disposición de las administraciones públicas. 

El cobro de las ayudas no requeriría ni un segundo de dedicación por parte del agricultor. Solamente necesitaría un instante para comprobar que efectivamente ha recibido el ingreso que facilitará su viabilidad económica y su permanencia como agricultor activo. Unos ingresos que responden al pago por unos servicios intangibles de gestión y defensa de un paisaje, de unos bosques, de un patrimonio cultural y de un entorno rural en equilibrio. Unos servicios que deseamos que permanezcan junto al agricultor activo.

Por el contrario, establecer unas políticas de soporte por debilidades procedentes de la dimensión insuficiente, falta de viabilidad u otras características más vinculadas a las características propias de la gestión de la explotación, y no a su entorno físico y objetivo, sería en mi opinión equivocarse. El riesgo de apreciaciones subjetivas se multiplicaría y la burocracia para controlarlo resultaría ingobernable y causante de nuevos problemas. 

La agricultura en dificultad precisa de un soporte específico, con discriminación positiva, para garantizar los equilibrios del sistema alimentario. El marco para ello es una realidad compleja que debe gestionarse adecuadamente atendiendo en lo posible a los diferentes vectores que lo tensionan. El modelo dos agriculturas ofrece argumentos para un diseño más efectivo de las subvenciones agrícola. El segundo Pilar puede ser la base formal para gestionarlo. 

¿Cuál es la diferencia entre el modelo A, “basado en la viabilidad de cada explotación”, y un modelo B “dos agriculturas”, basado en la dificultad objetiva de cada explotación por razones físicas? 

El modelo A se asienta sobre una base muy manipulable (fuente de fraude), sin vinculación con criterios empresariales de eficiencia (una empresa puede ser no viable por mala gestión), requiere de una compleja y muy discutible definición de las variables para establecer las ayudas y requiere de una burocracia añadida que puede ser absolutamente insoportable. 

Por el contrario, el modelo B se dirige directamente al origen y causa de la no viabilidad, tal como es la dificultad física en el marco edafo-climático y orográfico de la empresa agraria. Se basa en una realidad objetiva y perfectamente conocida. 

De hecho, el modelo B tiene como mayor ventaja la simplicidad y el buen ajuste a la realidad que desea modificar.