El debate sobre la representatividad en agricultura

Las movilizaciones de protesta que se vienen produciendo desde hace algunos años en España y en los demás países de la UE muestran el malestar de un amplio sector de la agricultura. 

En nuestro país, es indudable el protagonismo en esas movilizaciones de ASAJA, COAG y UPA, las tres grandes organizaciones profesionales (OPA) reconocidas desde hace cuarenta años como las más representativas de la agricultura española.

Sin embargo, la también significativa presencia en las tractoradas del pasado invierno de la organización “Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos” (en adelante, Unión de Uniones), una importante escisión de COAG, removió las aguas de un sector como el agrario caracterizado hasta entonces por la estabilidad y la unidad de acción de las tres OPA antes citadas. 

Además, la irrupción de esta cuarta organización ha reactivado el tema de la representatividad, un tema nunca resuelto de modo definitivo por los distintos gobiernos y siempre aparcado durante la hegemonía de las mencionadas ASAJA, COAG y UPA.

Ahora, debido al protagonismo de “Unión de Uniones”, este tema ha entrado con fuerza en el debate político y sindical, hasta el punto de que el MAPA ha optado por darle un reconocimiento informal a esta asociación, a la espera de reformar la normativa que regula el asunto de la representatividad.

La representatividad agraria en contexto

En general, la representatividad no es un tema menor en los distintos ámbitos económicos y sociales, ya que implica el reconocimiento como interlocutores de determinadas asociaciones y, en consecuencia, su acceso a las instancias de concertación, sean públicas o privadas. 

En el caso de la agricultura, este tema es aún más relevante, debido a la indudable importancia de la política agraria y a la necesidad que tienen los poderes públicos de contar con interlocutores válidos en representación de un sector tan heterogéneo y disperso como este. 

Asimismo, las evidentes relaciones de interdependencia entre los distintos operadores del sector agroalimentario hacen que, para su buen funcionamiento, sea necesaria una adecuada vertebración de los mismos en forma de asociaciones que puedan representar eficazmente los diversos intereses económicos (entre ellos, los agricultores) y participar en las dinámicas de concertación dentro de la cadena alimentaria. 

El tema de la representatividad es, por tanto, relevante en los ámbitos públicos y privados de interlocución. Pero también es motivo de tensiones, por cuanto implica siempre la exclusión de unas asociaciones en beneficio de otras; exclusión que, en el ámbito público de la interlocución, supone, además, no tener acceso a los correspondientes programas de ayudas.

Además, en lo que respecta a la producción agraria, la representatividad es un tema complejo, debido a la ya comentada heterogeneidad interna del sector, tanto respecto a la estructura de las explotaciones, como a su orientación económica, lo que introduce factores de pluralidad y diversidad que dificulta el tema de la representación. 

A ello se le añade el hecho de que los agricultores, en tanto productores, son, sobre todo, operadores económicos que se relacionan con otros operadores del sector alimentario según su capacidad de influencia y poder de negociación. 

Tales aspectos suelen estar asociados al volumen de producción que concentran las organizaciones que los representan, por lo que, de algún modo, su poder económico incide en la representatividad de estas en todo lo relativo a la interlocución con los demás componentes de la cadena alimentaria.

Todo ello explica que no haya un modelo común en los países de nuestro entorno europeo, ni siquiera dentro de cada país, sobre cómo medir la representatividad en el sector agrario, sino que varíe según los subsectores productivos y los ámbitos de la interlocución, lo que añade aún más complejidad al tema. 

A la vista de tan diverso y complejo panorama, cabe señalar que cualquier fórmula para medirla es válida, siempre que contribuya a hacer más eficaces y transparentes las relaciones de las organizaciones agrarias con los demás operadores económicos y con los poderes públicos. 

Ello hace que, a la hora de canalizar esas relaciones en los distintos ámbitos (políticos o económicos) de la interlocución sea conveniente aplicar fórmulas diversas para medir la representatividad, de modo que se tenga en cuenta la lógica específica que rige en cada uno de esos ámbitos.

En los casos, por ejemplo, en que la interlocución se rige por una lógica económica, como ocurre entre los operadores de la cadena alimentaria, quizá sea útil medirla con parámetros asociados a la importancia productiva de cada organización dentro de la filiére correspondiente, ya que, como he señalado, las organizaciones agrarias actúan en ese ámbito como actores económicos, sobre todo. 

Pero en el ámbito de la interlocución política, donde el protagonismo corresponde a las organizaciones de tipo sindical (las OPA), tal como sucede en las relaciones entre los poderes públicos y el sector agrario para negociar, por ejemplo, el plan estratégico de la PAC, la situación es diferente. Las OPA se erigen en ese ámbito en actores políticos, por lo que parece conveniente que su representatividad se mida con parámetros distintos de los económicos.

En el ámbito de la interlocución económica resulta fácil medir la representatividad de las asociaciones que participan en él, como las cooperativas o las organizaciones sectoriales de productores, siendo habitual utilizar como indicador el volumen de producción que agrupan. 

Esto es así porque los operadores con los que se relacionan valoran el grado en que es económicamente relevante la presencia de este tipo de asociaciones en los diversos sectores (cereales, vino, aceite de oliva, porcino, hortofrutícola, lácteo…), de tal modo que, según su peso económico, son reconocidas como interlocutores válidos a la hora de establecer acuerdos para la regulación de un determinado sector. 

Es lo que ocurre con los acuerdos entre productores, industrias y distribución, y también lo que sucede en el seno de las interprofesiones en los países donde estas entidades funcionan razonablemente bien. 

El caso de la interlocución política es diferente, y más complejo. Al no ser las OPA organizaciones de carácter económico, no tiene mucho sentido medir su representatividad por parámetros como el volumen de producción que concentran sus afiliados (muy escaso en este tipo de asociaciones, caracterizadas por el bajo nivel de afiliación). 

Por eso, la representatividad de las OPA suele ser calibrada por otros parámetros, tales como su poder de movilización y convocatoria o su capacidad para colaborar en la gestión de la política agraria trasladando a las mesas negociadoras sus reivindicaciones y demandas, sin descartarse la vía electoral para medirla.

La vía electoral como medida de la representatividad

La utilización de la vía electoral para medir la representatividad de las OPA en su relación con el poder público suele basarse en argumentos de tipo político, como la base democrática en que se sustenta; argumento este difícil de refutar desde el punto de vista teórico al estar anclado en fundamentos de naturaleza ética.

Sin embargo, la realidad es que la vía electoral, por muy democrática que se considere, es poco utilizada en los países de la UE para medir la representatividad de las OPA, lo que muestra su dudosa efectividad práctica. 

Francia es de los pocos países que utiliza esta vía, pero es para elegir a los vocales de los plenos de las Cámaras Agrarias departamentales (provinciales), entidades corporativas de larga tradición histórica y de gran relevancia en el área de la prestación de servicios a los agricultores de ese país. 

El Gobierno francés aprovecha los resultados de dichas elecciones para medir la representatividad de las OPA y canalizar su presencia en los órganos generales de concertación en materia de política agraria. Si no existieran cámaras agrarias en Francia es probable que tampoco se utilizaría en ese país la vía electoral como medida de la representatividad del sindicalismo agrario.

El caso español está marcado por el modo como se produjo la transición democrática en el sector agrario. Recordemos que ese proceso tuvo lugar mediante cuatro vías: una, la plena disolución de los sindicatos verticales del franquismo a través de los cuales se regulaban las distintas ramas productivas; otra, la disolución, también plena, de los organismos corporativos en el ámbito local (las hermandades de labradores y ganaderos); otra, la democratización (que no disolución) de las cámaras agrarias de ámbito provincial; y por último la disolución del ente corporativo nacional que agrupaba a todas ellas (la CONCA: Confederación Nacional de Cámaras Agrarias).

Por tanto, de todo el sistema institucional del corporativismo agrario del franquismo, solo se mantuvieron, en una primera fase, las cámaras agrarias provinciales, procediéndose a democratizar sus órganos de gobierno con la celebración de elecciones en 1978. 

Estas elecciones sirvieron, además, para ordenar el panorama sindical de la agricultura española, marcado ya por una eclosión de pluralismo tras la Ley 19/1977 de Libertad Sindical. Los resultados de dichas elecciones, cuyo objetivo era constituir democráticamente los plenos de las cámaras agrarias provinciales, fueron utilizados para medir la representatividad de las numerosas asociaciones que se presentaron a esos comicios, poniendo las bases de las que, tras diversos procesos de fusión, acabarían siendo las tres OPA más representativas desde entonces: ASAJA, COAG y UPA.

Las de 1978 fueron, por tanto, las primeras y, como veremos más adelante, las únicas elecciones celebradas a nivel estatal en el campo español. Las tres OPA resultantes de aquel proceso electoral han actuado hasta hoy como los exclusivos representantes del sector agrario en asuntos relacionados con la interlocución general en el ámbito político, tanto a nivel autonómico y nacional, como europeo (formando parte del COPA tras la adhesión de España a la UE en 1986).

Otras asociaciones, como las organizaciones sectoriales surgidas en los diversos subsectores productivos (vino, aceite de oliva, cereales, leche, carne…) y, algunas de ellas, herederas de los sindicatos verticales disueltos durante la transición democrática, vienen desempeñando importantes funciones de interlocución en el ámbito económico, sobre todo en su relación con los distintos operadores de la cadena alimentaria, sin tener que pasar por procesos electorales similares a los de las OPA.

Asimismo, el cooperativismo agrario se ha articulado en torno a la confederación de cooperativas (primero en CCAE y hoy en “Cooperativas Agro-alimentarias de España”), actuando como la voz única del movimiento cooperativo en los distintos ámbitos de la interlocución (a nivel de la UE en el COGECA), sin tener que pasar tampoco por procesos electorales de ámbito estatal.

Aunque en 1986 se procedió (mediante la Ley 23/1986) a una reforma de las cámaras agrarias provinciales para adaptarlas a las bases jurídicas de la nueva Constitución democrática (definiéndose mecanismos para elegir, mediante elecciones, los miembros de los órganos directivos de esas entidades), lo cierto es que ningún gobierno (ya fuese del PSOE o del PP) desarrolló la citada ley ni convocó nuevos procesos electorales hasta 2005, año en que dichos entes corporativos se transfirieron de modo definitivo (por la Ley 18/2005) a las Comunidades Autónomas. 

Hubo, por tanto, una situación de impasse de más de veinte años, durante la cual el Gobierno central mantuvo el statu quo en materia de representatividad en torno a las organizaciones ASAJA, COAG y UPA, resultantes de las primeras y únicas elecciones a cámaras agrarias de 1978. 

Con la citada transferencia en 2005 de las competencias sobre cámaras agrarias a las Comunidades Autónomas, cambió el panorama de la representación agraria a nivel autonómico, haciéndose más diverso y diferenciado, según la política seguida por cada gobierno regional sobre este asunto. 

En la mayoría de las Comunidades Autónomas se procedió a disolver las entidades corporativas transferidas, integrándose su patrimonio y recursos en la Administración autonómica (siendo la base de las oficinas comarcales agrarias), y solo en algunas de ellas (por ejemplo, Madrid, Cataluña, Castilla y León o Cantabria) se decidió mantener entes del estilo de las antiguas cámaras agrarias con funciones de servicios a los agricultores. 

En todas se crearon órganos consultivos de interlocución política y se establecieron distintas vías para medir la representatividad de las OPA en el nivel autonómico.

Así, como resultado de dicho proceso, se ha ido diversificando, por tanto, el sistema de la representatividad de las OPA en España: cuatro Comunidades Autónomas (con o sin cámaras agrarias) optaron por utilizar la vía electoral para medirla (las tres citadas de Castilla y León, Madrid y Cataluña, más Extremadura) y así han continuado haciéndolo de forma periódica desde entonces. 

El resto de Comunidades se decidió por parámetros distintos de medición. En algunos casos, como Asturias, Aragón, Cantabria, La Rioja, Navarra y Galicia, también se optó inicialmente por la vía electoral, pero fue pronto descartada, por lo que, desde hace ya veinte años, solo se han celebrado elecciones agrarias una sola vez en esas Comunidades, y no se han vuelto a convocar. 

Por tanto, solo en cuatro Comunidades Autónomas se vienen celebrando de forma periódica elecciones agrarias (para elegir los plenos de las cámaras o de los órganos consultivos de interlocución), mientras que en las trece restantes la representatividad de las OPA se mide con otros indicadores.

Sea como fuere, cabe señalar que, en todas las Comunidades Autónomas, y con independencia del método utilizado para medir la representatividad, se ha venido reflejando la presencia hegemónica de las ramas regionales de las tres grandes OPA (ASAJA, COAG y UPA). Dicha hegemonía ha estado en sintonía con la interlocución de las OPA con el MAPA, donde esas tres organizaciones han desempeñado con bastante solvencia sus funciones de defensa y representación de los intereses generales de los agricultores.

Posteriores normativas a la citada ley de 1986 se han ocupado a nivel nacional de este tema, como la Ley 10/2009 aprobada a iniciativa del Gobierno socialista de Rodríguez Zapatero. Con la esperanza de que la vía electoral (estancada entonces) se extendiera al resto de las Comunidades Autónomas, dicha ley establecía utilizar los resultados de las elecciones a cámaras agrarias en, al menos, nueve de las diecisiete Comunidades, para fijar la representatividad de las OPA en el nivel nacional sin necesidad de convocar elecciones a esa escala. 

Creaba, además, el Comité Asesor Agrario (como instancia de interlocución política de las OPA con el MAPA) y el Consejo Agroalimentario (para canalizar la participación no solo de los agricultores, sino también de otros representantes del conjunto de la cadena alimentaria, además de los sindicatos de asalariados). 

Sin embargo, no tuvo lugar la esperada extensión de las elecciones agrarias a las demás Comunidades Autónomas, permaneciendo circunscritos esos procesos electorales solo a las cuatro citadas, lo que hacía inviable la medida de la representatividad según lo establecido en la Ley 10/2009, que, como he comentado, exigía que hubiera elecciones en al menos nueve Comunidades.

Con ese argumento, el Gobierno popular de Rajoy aprobó la Ley 12/2014, que derogaba la anterior de 2011. En esta nueva ley, aún vigente, se establece que la representatividad de las OPA a nivel estatal se medirá a través de un proceso electoral único en todo el territorio nacional. 

Además, se crea el Consejo Agrario (que sustituye al anterior Comité Asesor Agrario, aunque con similares funciones), y se mantiene el Consejo Agroalimentario. Aunque la actual Ley 12/2014 establecía en sus disposiciones transitorias que había de convocarse elecciones agrarias a nivel estatal en un plazo de dieciocho meses desde su aprobación, lo cierto es que, transcurridos ya diez años, ningún gobierno (ni del PP ni del PSOE) se ha mostrado interesado en convocar procesos electorales a esa escala para medir la representatividad de las OPA.

Como resultado de ello, se ha mantenido en todo ese tiempo una situación bastante estable en torno a las tres organizaciones ASAJA, COAG y UPA, legitimadas por las elecciones agrarias de 1978, pero, sobre todo, por la vía de los hechos, para participar en la interlocución política con el MAPA sin necesidad de someter al sector a procesos electorales de ámbito estatal.

Reflexiones finales

El problema ha surgido con la irrupción de la citada “Unión de Uniones” como escisión de la COAG, hecho éste que ha removido el panorama sindical agrario, abriendo de nuevo el debate sobre la representatividad que había estado aparcado durante diez años. 

Este asunto ha sido incluso tratado en sede parlamentaria a través de una proposición no de ley y también trasladado a instancias jurídicas superiores por parte de “Unión de Uniones”, con el argumento de que sus derechos de representación están siendo cercenados al no aplicarse la normativa vigente; es decir, la Ley 12/2014, que obliga a la convocatoria de elecciones agrarias a nivel estatal para medir el peso representativo de cada OPA.

A raíz de las últimas movilizaciones, el MAPA ha optado por reconocer, de forma provisional y por la vía de los hechos, a “Unión de Uniones” como interlocutor, pendiente de que pueda modificarse la actual normativa sobre representatividad en la dirección de introducir criterios que sean viables y efectivos, y admitidos por el conjunto del sector.

En este sentido, parece razonable recuperar la idea de la Ley 10/2009 de aprovechar, para establecer la representatividad de las OPA a nivel estatal, los resultados de las elecciones agrarias en las Comunidades Autónomas, rebajando para ello la exigencia de que sean, al menos, nueve comunidades donde se celebren, dado que resulta hoy inviable al ser sólo cuatro las que vienen organizándolas de forma periódica. 

No obstante, esas elecciones suponen casi un tercio del censo nacional de agricultores, y en ellas “Unión de Uniones” viene obteniendo resultados notables (en torno al 30 % de los votos), lo que legitima su reconocimiento como representativa junto a ASAJA, COAG y UPA. 

Desde ciertos círculos de opinión se proponen, además, otros parámetros que puedan sustituir la vía electoral para medir la representatividad de las OPA a nivel estatal, como el ser reconocidas como más representativas por los gobiernos autonómicos (con independencia de la vía utilizada), su presencia en los consejos reguladores de las DOP e IGP, el número de afiliados y el de oficinas abiertas en el territorio, o el número de declaraciones de la PAC tramitadas por cada organización profesional, todos ellos razonables.

Pero se tendría que ser cauto con la efectividad de algunas de estas propuestas, debido a los cambios que con la digitalización está experimentando el modelo tradicional de sindicalismo agrario, tanto en el ámbito productivo, como en el de la gestión administrativa. 

Son cambios que podrían convertir en obsoletos algunos de esos otros parámetros (como el de número de afiliados o el de oficinas sindicales) al ir imponiéndose nuevas formas de relación de las OPA con su base potencial de afiliación (formas cada vez menos vertebradas a través de las vías tradicionales de las oficinas y sedes sindicales, y más articuladas en torno a los nuevos canales de interacción telemática y de servicios digitales).

En todo caso, y ante la perspectiva de una reforma de la actual normativa reguladora de la representatividad en la agricultura española, no parece conveniente ni suficientemente justificado zarandear con nuevos procesos electorales de ámbito nacional a un sector agrario que ya tiene bastantes problemas y que está bastante agitado tras las últimas movilizaciones de protesta. 

El sector necesita estabilidad para afrontar los grandes retos del cambio tecnológico, la digitalización, la transición ecológica y el relevo generacional, y no me parece que la convocatoria de elecciones en el campo a nivel nacional sea la mejor forma de contribuir a ello.

Justo en ese mismo sentido va la propuesta de enmienda incluida por el Gobierno Sánchez como disposición adicional en el proyecto de Ley de Desperdicio Alimentario presentado el pasado 1 de junio. En esa propuesta se prevé derogar la Ley 10/2014, arrogándose el MAPA las competencias en materia de representatividad y utilizando diversos criterios para medirla, entre ellos algunos de los comentados en este artículo.