El complejo tema de las cláusulas espejo

Una de las críticas más frecuentes a la estrategia ‘De la Granja a la Mesa’ es que impone obligaciones y costes adicionales a los productores europeos que no se aplican a los productos importados, provocando una competencia desleal en detrimento de los productores y consumidores de la UE. 

La Comisión era tan consciente de la relevancia de esta crítica que ha incluido en su estrategia un capítulo, ‘Fomento de la transición global’, en el que explicaba que la política comercial de la UE debe ayudar a fortalecer la cooperación con terceros países y a conseguir los ambiciosos compromisos de su participación en las áreas clave tales como el bienestar de los animales, el uso de pesticidas y la lucha contra la resistencia antimicrobiana: “La Unión se esforzará por promover las normas internacionales en los foros internacionales competentes y fomentará la producción de alimentos producido respetando altas normas en términos de seguridad y de sostenibilidad”. 

Sin embargo, poco se ha avanzado en este camino, produciéndose, como veremos más adelante, incluso propuestas que van en el sentido totalmente contrario a lo declarado. En todo caso, es uno de los clamores que se oyen en las manifestaciones de los agricultores, en todos los países de Europa. 

La asimetría entre obligaciones y costes que deben asumir los productores europeos con respecto a los de terceros países es uno de los clamores que se oyen en las manifestaciones de estos días

El tema no es si hay "desigualdad de condiciones”, que la hay. El tema es si ello genera “competencia desleal” y, si este fuera el caso, qué puede hacer la Unión Europea para abordar el tema y en qué plazos.

Cada movimiento debe hacerse conforme a las reglas del comercio internacional, los compromisos internacionales asumidos por la Unión Europea y sus Estados miembros… y el sentido común.

El tema sociolaboral

Este es el tema más sencillo de evacuar. Las condiciones laborales y los salarios son muy distintos dentro de la propia Unión Europea, de un Estado miembro a otro. Según los datos de los que dispongo, en el año 2023 los niveles de salarios mínimos variaban entre los 399 euros de Bulgaria a los 2.387 euros de Luxemburgo, estando España con sus 1.260 euros en la zona intermedia, próximo a Francia con 1.709 euros. El rango es, pues, de 1 a 6 entre los dos extremos.

Estas diferencias salariales, mayores en términos nominales que si utilizáramos la paridad de poder de compra, no han impedido la libre circulación de mercancías y el correcto funcionamiento del mercado único. 

Una de las reglas de oro del comercio internacional, sobre la cual tendremos ocasión de volver más adelante, es que no puedes imponer a las importaciones de terceros países reglas que no impones a tus propios productores. 

La exigencia de ‘cláusulas espejo’ en lo relativo a los niveles salariales nos lleva a un callejón sin salida. Otra cosa podría ser el trabajo infantil, por ejemplo, para lo que existen convenciones internacionales, pero no es de esto de lo que se está hablando. 

La exigencia de ‘cláusulas espejo’ en lo relativo a los niveles salariales nos lleva a un callejón sin salida

Una compleja negociación política dentro de la Unión

Antes de entrar en materia, vamos a abordar algunos temas previos que se deben aclarar para poder seguir con la exposición. El primero se refiere a las dificultades con las que se van a enfrentar aquellos Estados miembros que quisieran conseguir una mayoría cualificada suficiente para poder adoptar una decisión al respecto, suponiendo que la Comisión pone una propuesta sobre la mesa.

Europa es exportadora neta de productos alimentarios. Estamos hablando de unos 58.000 millones de euros en 2023. Si imponemos nuevas condiciones a los productos que importamos, existe el riesgo de que algunos de estos terceros países impongan medidas de retorsión que, lógicamente, estarían centradas en los productos exportados de los Estados miembros promotores de las iniciativas, o en productos claves de Estados miembros más reticentes pero con gran poder de negociación. Podría ser el caso de las exportaciones de productos industriales de Alemania. 

En 2023 España tuvo un excedente de la balanza comercial agroalimentaria de 14.124 millones de euros. Es verdad que lo esencial de nuestras ventas al exterior son expediciones a otros Estados miembros. Pero nuestra actividad exportadora (es decir, hacia terceros países) es importante en productos como los del porcino y sus derivados, el aceite de oliva y el vino. 

A todo ello, debemos sumarle los intereses portuarios, muy potentes en Estados miembros como Países Bajos pero también Bélgica, con el puerto de Amberes, o Alemania con el puerto de Hamburgo.

Last, but not least, entran en consideración temas geoestratégicos. Mejorar la relación entre Europa y Latinoamérica (en cuyo contexto se integra el acuerdo con Mercosur) siempre ha sido una prioridad esencial de la diplomacia española desde el inicio de las negociaciones de adhesión de nuestro país a las Comunidades Europeas, gobiernen las derechas o las izquierdas y nos cuenten las milongas que sea cuando los unos o los otros estén en la oposición. 

En 1984, en el curso sobre las Comunidades Europeas que impartía (e imparte) la Escuela Diplomática, los alumnos tuvimos la suerte de escuchar la clase magistral que nos impartió el director del curso, el embajador Alberto Ullastres. Su planteamiento era claro: "El objetivo de la diplomacia española ha de ser conseguir que nuestras antiguas colonias tengan, en el marco europeo, un tratamiento económico, comercial y político lo más similar posible al que tienen las antiguas colonias francesas, británicas y belgas". 

Marruecos es otro buen ejemplo de la complejidad geoestratégica de las relaciones comerciales. En un contexto como el del Mediterráneo, extremadamente sensible, Marruecos es un aliado estratégico de Europa y de España; un elemento clave en el control del trafico de emigrantes y de drogas; y además dispone de un banco pesquero en el que faenan muchos barcos españoles. 

En el contexto mediterráneo, Marruecos es un aliado estratégico de Europa y de España

Por esto, de nuevo gobiernen las derechas o las izquierdas y digan lo que digan cuando están en la oposición, Marruecos es una de las grandes prioridades diplomáticas de nuestro país. Por esto, siempre ha sido uno de los primeros países que visitan los distintos jefes de Gobierno que hemos tenido, y los distintos ministros de Asuntos Exteriores y de Agricultura y Pesca.

Como vemos, el acuerdo político no sería ni fácil ni evidente.

El respeto a los compromisos internacionales de la Unión

Una posible implementación de las ‘cláusulas espejo’ debería hacerse de acuerdo con las reglas del comercio internacional, apadrinadas por la Organización Mundial del Comercio (OMC). 

Para bien o para mal –yo considero que para bien–, Europa no es en este tema como los Estados Unidos, que están dispuestos a saltarse las reglas comerciales mundiales cuando es conviene. El caso de las trabas a la importación de aceituna negra es un buen ejemplo de ello. 

Las cláusulas espejo no son imposibles, pero deben ser debidamente justificadas, proporcionadas y relacionadas a obligaciones que se imponen a los agricultores europeos, se respetan y se controlan. 

En el caso de un panel en la OMC, la carga de la prueba de que se han impuesto y, sobre todo se han respetado, controlado y sancionado los posibles incumplimientos recaería sobre la Unión Europea. 

Como veremos mas adelante, el probar lo anterior nos sería tampoco ni fácil ni evidente 

Los límites máximos de residuos 

Los límites máximos de residuos (LMR) son buen ejemplo de cuanto acabamos de escribir. En principio, cuando una sustancia fitosanitaria deja de ser aprobada a nivel europeo, el LMR se debería reducir al límite de detección, que generalmente corresponde a la ausencia de residuos detectables por los métodos analíticos habituales (valor por defecto de 0,01 mg/kg). 

Decimos “en principio”, porque la Comisión Europea puede aumentar este LMR si la evaluación de riesgo concluye, para facilitar las necesidades del comercio internacional, que no se aprecia ningún efecto inaceptable para la exposición alimentaria.   

El caso del glifosato nos puede servir de ejemplo. Se utiliza como desecador hasta cuatro días antes de la cosecha en Canadá (práctica no autorizada en Europa). El LMR aceptado para las lentejas se multiplicó por 100 entre 2008 y 2012 para llegar a 10 mg/kg, mientras que el propuesto por el Codex es de 5 mg/kg; y el LMR aplicado en Canadá es de… 4 mg/kg. 

Los usos “excepcionales” 

La situación es particularmente compleja en el caso de frutas y hortalizas, debido a los "usos menores". Hay sustancias y productos que están autorizados para su uso en otras producciones agrícolas, pero no para las frutas y verduras. Por ejemplo, el uso del etefón está permitido para el trigo, el tabaco o el arroz con un LMR es de 2 mg/kg, pero no para las frutas y hortalizas. Esta situación es a menudo la causa de las “autorizaciones excepcionales” (a menudo a repetición) otorgadas por los Estados miembros. 

El registro de un producto fitosanitario es un proceso costoso. No es rentable para muchas empresas hacer el esfuerzo humano y económico para preparar un dosier para estos usos menores. En otros casos no hay alternativas, porque la investigación privada no tiene interés económico en el tema por falta de rentabilidad esperada. Si esta es la situación, nos enfrentamos ante un fallo de la economía de mercado. Por lo tanto, corresponde a la investigación pública, o la financiación pública, corregir dicho fallo. 

Si el producto puede ser utilizado “excepcionalmente” por el productor europeo, también se puede utilizar en terceros países. Si el LMR se establece “normalmente” en el nivel de detección, también debería poder ajustarse “excepcionalmente” para los productos importados. 

No se pueden imponer condiciones más estrictas a los productos importados que las aplicadas a los productores europeos. Este caso de las “autorizaciones excepcionales” puede ser un verdadero caballo de Troya frente a un enfoque más riguroso. Deben realizarse inversiones suficientes para reducir el número de autorizaciones concedidas y abrir un registro de estas autorizaciones para terceros países.    

No se pueden imponer condiciones más estrictas a los productos importados que las aplicadas a los productores europeos

El control deficiente

Otra debilidad de la posición europea se encuentra en el grado de control interno que los Estados miembros aplican a sus productores. En 2020, el senador francés Laurent Duplombur elaboró un informe que concluyó que, en Europa, unas 900 sustancias (de las 1.488 que deberían controlarse) casi nunca lo son.

El precedente de la carne con hormonas 

Seguimos hablando de residuos que estarían presentes en el producto importado. Existe un precedente importante, que es la prohibición europea de importar carne tratada con tres hormonas de crecimiento. 

Tras perder dos paneles en la OMC, esta organización internacional autorizó a los Estados Unidos y a Canadá a imponer sanciones anuales a la Unión Europea (en forma de tarifas) por valor de 116,8 millones de dólares y 11,3 millones de dólares canadienses. Los alimentos europeos elaborados con carne bovina y porcina, queso roquefort, chocolate, zumos, mermeladas, conservas de tomate y trufas se vieron afectados por estas sanciones. Después de 20 años de conflicto, un acuerdo elevó hasta las 48.200 toneladas la cantidad importada en condiciones preferenciales de carne de vacuno de calidad. 

La prohibición de las importaciones de carne con hormonas fue bien recibida por la opinión pública europea, a pesar de las tensiones comerciales y las sanciones. Podría ser un precedente para la prohibición de la importación de carne con residuos de antibióticos cuando se ha utilizado no por razones veterinarias, sino para aumentar el rendimiento del cebo del animal. 

En Europa, el uso de medicamentos veterinarios está regulado, y también el de los antibióticos. Está prohibido su uso con fines promotores del crecimiento, aunque sí se pueden usar cuando hay una indicación terapéutica, y cuando haya infección y se tenga que tratar a los animales. 

La resistencia a los antibióticos se ha convertido en uno de los principales problemas de salud pública mundial. Así lo confirma un estudio publicado en la revista The Lancet, que señala que esta provocó más de 1,2 millones de muertes en 2019, mientras que más de 4,9 millones de personas murieron por causas indirectas relacionadas con los antibióticos. 

Los productos que no dejan residuos

Determinados productos utilizados en el proceso agrario pueden no dejar residuo alguno en el producto final, que es objeto de la importación. En este caso, existe otro precedente reciente, que es la exigencia a una serie de productos importados que estén acompañados de un certificado de que no han contribuido a la deforestación. 

Aprobado en 2023, afecta principalmente al aceite de palma, al ganado vacuno, a la soja, al café, al cacao, a la madera y al caucho, así como a sus productos derivados y estará plenamente en vigor a partir del 1 de enero del 2025. 

La Unión Europea ha justificado su reglamentación en el hecho de que 110 países del mundo se comprometieron en 2021 a detener la tala masiva de bosques y frenar la deforestación global de cara al año 2030. A pesar de ello, varios países terceros están pensando seriamente en presentar una queja en la OMC para provocar la apertura de un nuevo panel al respecto.

En la inmensa mayoría de los casos del uso de productos que no dejan residuos en el producto final, no existe esta cobertura jurídica internacional. 

Unas pistas de reflexión y avance

El lector que haya tenido la ‘paciencia’ de llegar hasta este punto puede llevarse la impresión de que entonces no se puede hacer nada. Queremos terminar nuestro artículo proponiendo unas pistas de reflexión y de avance. Hay que diferenciar lo que se puede plantear a medio y largo plazo y lo que se podría, si existe la correspondiente voluntad política, poner en práctica más rápidamente.

A medio y largo plazo

En el marco de los acuerdos bilaterales, siempre es posible renegociarlos para llegar a un acuerdo “mejorado”. Para ello, nuestros socios deberán obtener concesiones para compensar el endurecimiento de las condiciones de acceso al mercado europeo. Claramente, esto significa un aumento de las cuotas y/o una disminución de los derechos de aduana residuales si existen y/o (si corresponde) una extensión del período anual al que se aplican. 

En el marco multilateral, esto significa renegociar las reglas en la OMC y/o en el Codex Alimentarius. Estas negociaciones son complejas. De hecho, la Comisión ya ha comenzado, pero debemos ser conscientes de que llevará tiempo obtener resultados que serán inciertos. 

En ambos casos, debemos ser conscientes que muchos países terceros tienen limitados medios físicos, presupuestarios y humanos para realizar los controles que podemos exigir. Siempre cabe la certificación por terceros, como se ha hecho con la deforestación, pero incluso esta no está exenta de problemas. 

Comunitarizar los controles relacionados con “una sola salud”. Existe un precedente, y no es favorable. En la reforma de 1996 de la Organización Común de Mercado de las Frutas y Hortalizas, que estableció las organizaciones de productores como las conocemos hoy, se creó un cuerpo de control comunitario para reforzar la capacidad operativa de los Estados miembros y garantizar un nivel similar de control en todo el territorio de la Unión. 

Después de algunos balbuceos, la idea fue abandonada. Ningún (y cuando escribo ‘ninguno’ es ninguno) Estado miembro quiso una verdadera transparencia y autorizar que alguien venga a meter sus narices en sus pequeñas cocinas nacionales. Nadie lo dijo con estas palabras, pero entre todos mataron al cuerpo de control comunitario, y él solo se murió. 

Todo lo que mejore la coordinación entre las aduanas nacionales y los organismos de control (empezando dentro del Estado español por las comunidades autónomas) va evidentemente en la buena dirección.

Más a corto plazo

Un poco de coherencia: a pesar de haber marcado el Pacto Verde europeo como hoja de ruta de la Comisión, a pesar de las buenas intenciones que hemos mencionado en introducción, la Comisión propuso el aumento del límite máximo de residuos (LMR) del triziclazol en el arroz, una sustancia activa cuyo uso está prohibido en la Unión Europea desde hace varios años. Esta propuesta fue vivida como una verdadera provocación por el sector y fue tumbada, al final, por el Parlamento europeo. 

Los productos prohibidos podrían tener un LMR a nivel de detección, es decir, en la práctica con las técnicas actuales prácticamente cero. Ello obligaría a aumentar y mejorar considerablemente los controles tanto en las fronteras de la Unión Europea como de cara a nuestros productores.

Podemos reforzar nuestros protocolos sanitarios de importación, siempre y cuando tengamos buenas razones sanitarias para ello. Así proceden muchos países terceros con los productos europeos exportados. 

El concepto de “una sola salud” significa que también debemos dar plena prioridad a la sanidad vegetal y animal. Incluso con alertas repetidas, como las muy recientes relacionadas con las naranjas sudafricanas o los limones turcos, los productores de cítricos españoles saben que se puede avanzar en este camino, pero las resistencias son fuertes.