Nuevo presupuesto para la UE y ¿nueva PAC? a partir de 2028

El próximo 2025, con un nuevo equipo de la Comisión Europea, será un año clave para comenzar a dirimir, por un lado, las prioridades presupuestarias del próximo Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034 y, por otro, dependiente de lo primero, acordar una nueva reforma de la Política Agraria Común (PAC) post 2027, cuando apenas llevamos un par de años, muy poco tiempo, de aplicación de la actual. 

Lo dijo recientemente el comisario europeo de Agricultura y Alimentación, Christophe Hansen, en un acto en apoyo a los jóvenes agricultores del Partido Popular Europeo (PPE), celebrado en Bruselas, donde lamentó que la PAC cambie cada siete años, algo que no ayuda a los productores de cara a realizar inversiones que son a más largo plazo, “de 20 o 30 años".

Huelga señalar que las negociaciones del nuevo MFP y de PAC post-27 serán de una complejidad enorme, y que todo se amplificará (de hecho, ya se lanzaron algunas ideas o “globos sonda” este otoño, antes del cambio de comisarios) cuando Polonia, uno de los principales países “agrarios” de la Unión, tome el relevo y mando de la presidencia semestral del Consejo de la UE este 1 de enero.

El pasado 10 de diciembre, el Gobierno polaco dio a conocer su programa provisional para este periodo, y entre sus prioridades está iniciar los preparativos de la próxima PAC, post-27, sobre la que informó que deberá “promover la construcción y el mantenimiento de una agricultura europea competitiva y resiliente […] que cuente con una financiación adecuada”.

Financiación “adecuada”

Habrá que ver qué es lo que se entiende por una “financiación adecuada” de la PAC. ¿Bastarán los 378.532 millones de euros, a precios corrientes, asignados del periodo 2021-2027? ¿Serán los 386.603 millones, tras sumar los fondos del Next Generation EU (NGUE)? ¿Será una cifra intermedia o, como parece más probable, dados los nuevos objetivos de gasto de la UE en materia de Seguridad, Defensa, inmigración, ampliación, investigación, etc., una cifra menor? ¿Tendrá en cuenta la aceleración de la convergencia de ayudas directas demandada por los países del Este de la UE o la incorporación en el horizonte de 2030 de nuevos Estados al club comunitario, principalmente, Ucrania?

Son multitud las cuestiones que podrían plantearse. Lo que parece claro es que si no hay nuevas fuentes de ingresos (recursos propios) y la tarta financiera de la UE es la misma, pero se plantean objetivos adicionales de gasto, de algún sitio habrá que recortar para aumentar el número de porciones. Y la PAC, que representa en torno al 31 % del presupuesto comunitario (23,5 % si se suman los fondos NGEU), pero menos del 0,4 % del PIB de los 27, sería una firme candidata.

Probablemente, entonces, si así fuera (esto solo son elucubraciones propias de autor) y para “disimular” ese menor presupuesto, se tenga que modificar parte del actual modelo de la PAC y, como se dejó caer ya, ir hacia un apoyo más redistributivo y bastante más selectivo de un tipo de agricultores (pequeños y medianos, profesionales, con explotaciones familiares, arraigadas en el medio rural) e ir abandonando el apoyo directo a la superficie (por hectárea).

Presupuesto equilibrado

En su examen europarlamentario, el polaco Piotr Serafin, nuevo comisario de Presupuestos, Antifraude y Administración Pública, se comprometió a defender la financiación comunitaria (“más rentable que el gasto nacional”), y también a presionar a los Estados miembros para que busquen nuevas fuentes de ingresos para garantizar un presupuesto sólido para la Unión, que equilibre las nuevas prioridades con las políticas existentes en materia de clima, cohesión y agricultura.

Cuando al comisario Hansen le preguntaron en su examen europarlamentario del pasado 4 de diciembre por algo parecido, le entraron ciertamente las dudas. Vino a decir, más o menos, que él pelearía por mantener el presupuesto actual de la PAC pero que, en todo caso, si no fuese suficiente, trataría de lograr fondos de otros programas europeos o de fuentes de financiación alternativas (¿será el Banco Europeo de Inversiones –BEI–) una de ellas para apoyar más a los jóvenes o nuevos agricultores?).

Relevo generacional

El nuevo comisario prevé presentar su visión del futuro de la agricultura y la alimentación el próximo 19 de febrero, junto al paquete de desarrollo de sus prioridades, que incluiría, entre otras medidas la simplificación normativa; una estrategia sobre el sector ganadero y otra sobre el relevo generacional, que será su “piedra angular”, además de una evaluación comparativa sobre la sostenibilidad de las explotaciones agrarias. 

Entre tanto, y hasta que la CE no haya presentado a mitad de 2025 su propuesta de nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034, no abordará las propuestas más específicas para una nueva PAC post-2027.

Por tanto, habrá que esperar a la propuesta del nuevo MFP y ver el encaje presupuestario de la futura PAC para hacerse una idea de si se mantiene tal cual el actual modelo de financiación a través de los Planes Estratégicos nacionales, orientado al logro de resultados concretos (tres objetivos generales y nueve específicos), si se modifica parcialmente o si se va hacia un nuevo modelo de apoyo.

No podemos descartar tampoco que la presente PAC, con modificaciones puntuales, se prorrogue hasta 2030, como ya expresaron en su día algunos expertos.

Aunque el baile negociador sobre el nuevo presupuesto con el que se dotará la Unión Europea en el periodo 2028-2034 comience el próximo año, este durará al menos un par de años más y puede que no se cierre, salvo sorpresa, hasta bien entrado 2027.

Estructura presupuestaria

Tanto o más que la financiación de la PAC post-27, ahora mismo preocupa la posible reforma de la estructura presupuestaria de la UE, que ha suscitado reacciones a la contra de los ministros de Agricultura, de los europarlamentarios y de las organizaciones del sector. 

Soliviantó bastante la filtración de supuestos documentos internos de tipo técnico, en los que, al parecer, se planteaba eliminar buena parte de los actuales programas de gasto para simplificar su aplicación, fusionando la política de cohesión y la PAC en un solo paquete para luego repartirlo en forma de “sobre nacional” entre los Estados miembros. 

Luego estos (sus Gobiernos), a su vez, en un claro proceso de “renacionalización”, que se sabe cómo empieza pero no cómo puede terminar, distribuirían los fondos entre agricultores y ganaderos (o entre las regiones, en el caso de los fondos de cohesión).

Además, la concesión de este “sobre nacional” se condicionaría al cumplimiento de ciertas reformas estructurales nacionales (siguiendo el modelo del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, MRR, ligado a las inversiones post-pandemia). Así lo apuntó también Pietr Serafin, el nuevo comisario de Presupuestos, el nuevo MFP incluirá un plan que vincule las reformas con las inversiones en cada Estado miembro

PAC, con recursos e independiente

El pasado 9 de diciembre, el Consejo de Ministros de Agricultura aprobó por unanimidad (todo un hito) y como orientación política el documento de conclusiones ”Hacia una agricultura de la UE competitiva, resistencia a las crisis, sostenible, favorable a los agricultores y basada en el conocimiento”, en la que demandan sin fisuras una PAC post-27 común y europea (que no se renacionalice), centrada en los agricultores, con recursos específicos y adecuados que respondan eficazmente a sus múltiples objetivos. Una PAC separada e independiente, basada en los dos pilares actuales (ayudas y medidas de mercado y desarrollo rural) y con pagos directos, que sustenten la estabilidad de los ingresos de los agricultores, y soluciones y otros incentivos concretos que les ayuden en la transición ecológica.

Al respecto, el Consejo transmitió unos mensajes claros para demandar a la nueva Comisión que tenga en cuenta las Conclusiones cuando elabore las propuestas legislativas sobre la PAC post-27 y cuando prepare su Visión para la Agricultura y la Alimentación.

También los negociadores del Parlamento Europeo sobre el próximo MFP a largo plazo entraron en liza. El co-negociador principal del PE, Siegfried Muresan, afirmó tajante que “no queremos que los agricultores vean suspendidos sus pagos si un Gobierno no lleva a cabo una reforma de las pensiones”, advirtiendo que “la introducción de una condicionalidad vaga que vincule los fondos de la UE a reformas estructurales nacionales podría socavar el principio de solidaridad y afectar a los beneficiarios”. 

Empezamos pues, pero en el debate presupuestario y sobre cómo quedará la financiación de la PAC post-27 queda mucho tiempo y mucha, pero que mucha tela por cortar aún.