La PAC 2023-2027: nuevas ayudas y nuevas exigencias ambientales

En España, los ecoesquemas representarán el 24 % de las ayudas del primer pilar de la nueva PAC 23-27, casi 1.050 millones de euros, por lo que es importante conocerlos en profundidad y elegir el más adecuado a cada explotación, además de saber el importe que se va a percibir por él. 

Recuerda que puedes volver a ver todos los vídeos de nuestra serie de webinars dedicada a los ecoesquemas en este enlace

El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) va a remitir a la Comisión la última propuesta del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común (PAC), el PEPAC. 

Así, teniendo en cuenta que los ajustes al documento original se han hecho tras jornadas de trabajo con la Comisión Europea, es fácil entender que lo que se envíe a la Unión Europea va a ser el documento casi definitivo y que terminará siendo aprobado. 

En los últimos días hemos escuchado cuáles van a ser los cambios en los conceptos de agricultor activo o de las ayudas específicas a sectores concretos como el olivar o a los cultivos con ayudas acopladas. Por tanto, podríamos decir que la PAC 23-27 a aplicar en España en la próxima campaña está prácticamente cerrada.

La novedad más significativa de esta nueva PAC, en lo que se refiere a la estructura de pagos, es la puesta en marcha de los ecoesquemas o ecorregímenes. 

Durante todo el mes de junio hemos tenido la oportunidad de asistir a un conjunto de webinars organizados por Cajamar para conocer con mayor grado de detalle esta nueva PAC y, en concreto, estos ecoesquemas. 

En este artículo vamos a analizar las ayudas directas, sus exigencias medioambientales y la definición de los ecoesquemas. También introduciremos los vídeos de la serie de webinars en los que se explican en profundidad estas nuevas prácticas. 

Una visión general de la nueva PAC 23-27

La Unión Europea dedica a la política agraria un presupuesto elevado. En 2019 este supuso 57.980 millones de euros, representando el 35,9 % del total del presupuesto comunitario. 

Tal y como se muestra en la Figura n.º 1, el 71,5 % se destina a ayudas directas a los agricultores, a través del denominado Primer Pilar de la PAC, y el 24,3 % se destina a programas de desarrollo rural a través del Segundo Pilar. El resto, un 4,2 %, se destina a medidas de mercado. 

La nueva PAC entrará en vigor el 1 de enero de 2023

En junio de 2018, la Comisión Europea presentó propuestas legislativas para una nueva PAC, en el marco del Pacto Verde. Después de sucesivas y dilatadas negociaciones, que todavía no han acabado, la nueva PAC entrará en vigor el 1 de enero de 2023 y los agricultores y ganaderos deben empezar a tomar decisiones pensando en las ayudas que tendrán que solicitar en los primeros del próximo año.

Figura n.º 1. Más del 70 % de los fondos de la PAC se destinan al Primer Pilar 

Fuente: EU COM (2022).

Nos centraremos en las ayudas del Primer Pilar de la PAC, aquellas que los agricultores perciben directamente por el hecho de cumplir determinadas condiciones de producción. 

Hay dos grandes grupos de ayudas:

• Las desacopladas, que se perciben siempre y cuando se disponga de derechos para su cobro y hectáreas sobre las que se aplique.
• Las acopladas, que se aplican a determinados sectores ganaderos y agrícolas. 

En el periodo anterior de la PAC, las ayudas totales eran la suma de lo que se percibía por derechos de pago básico, por ayudas complementarias del greening y por ayudas específicas a jóvenes. 

En el periodo de aplicación de la nueva PAC se establece una ayuda básica a la renta para la sostenibilidad, que se basa en un sistema de los derechos de 2022, con importes diferentes por regiones, pero en proceso de convergencia; una ayuda complementaria a la renta redistributiva, para las primeras hectáreas de cada agricultor; y un pago complementario a jóvenes. Se mantienen las ayudas acopladas a determinados sectores ganaderos y cultivos. 

Del pago verde a la condicionalidad reforzada

Hasta ahora era obligatorio mantener unas condiciones ambientales para poder recibir las ayudas. Además, los agricultores con derecho a percibir ayudas por el pago base podrían obtener una ayuda complementaria por realizar determinadas prácticas como la diversificación de cultivos, la conservación de pastos o el mantenimiento de áreas de interés ecológico. 

Todo ello formaba parte del denominado pago verde o greening. 

En el marco de la nueva PAC, para recibir las ayudas básicas, es obligatorio cumplir con lo que se denomina condicionalidad reforzada, que viene dada por las Buenas Condiciones Agrarias y Medioambientales (BCAM) y los requisitos legales de gestión.

Entre estas BCAM destacan el mantenimiento de los pastos permanentes (5 %), la protección de humedales y turberas, la prohibición de la quema de rastrojos, las franjas de protección de 3 metros sin fertilizantes ni fitosanitarios, la restricción de la labranza en pendientes de más del 10 %, la cobertura mínima de suelo, la rotación y diversificación de cultivos, y las superficies de interés ecológico, tanto de los elementos no productivos (4 % barbechos, 7 % cultivos fijadores de nitrógeno, elementos del paisaje, etc.) como la prohibición de convertir pastos de zonas medioambientalmente sensibles. 

En cuanto a los requisitos legales de gestión, caben destacar la directiva marco del agua, la directiva de nitratos, las de aves y de hábitats, así como las diferentes normativas en materia de seguridad alimentaria, uso sostenible de fitosanitarios o bienestar animal. 

En definitiva, desaparecen las ayudas del pago verde y las medidas del greenning actual pasan a ser línea de base de entrada para las ayudas de la nueva PAC, tanto en ayudas desacopladas como acopladas. 

Es decir, lo que hasta ahora eran opciones del greening ahora pasan a ser obligatorias para recibir las ayudas. No obstante, un porcentaje de los fondos del primer pilar van a seguir destinándose a promover la realización de prácticas medioambientales, ya que los Estados miembros tienen que dedicar un porcentaje de todas las ayudas directas a financiar los ecoesquemas o ecorregímenes de los que vamos a hablar más adelante. 

La definición de agricultor activo

Una de las condiciones imprescindibles para recibir las ayudas directas de la PAC es la de ser agricultor activo que, en el nuevo marco, será quien cumpla con alguna de las condiciones siguientes:

• Disponer de alta en la Seguridad Social agraria.
• Tener más del 25 % de sus ingresos totales procedentes de la actividad agraria.
• Cumplir la condición de que del 100 % de los ingresos agrarios, al menos un 20 % tiene un origen diferente al de las ayudas directas de la PAC. 
• Quedan excluidas las actividades asociadas a aeropuertos, instalaciones ferroviarias, instalaciones deportivas, etc., que ya estaban excluidas en la PAC anterior. 

Además, las tierras deben estar a disponibilidad del agricultor en un determinado momento del año. 

La importancia de los ecorregímenes en la nueva PAC

Los ecorregímenes de la PAC son una ayuda específica que surge en la nueva estructura de ayudas y que no está asociada a un cultivo en concreto, y sí lo está a una práctica. 

Esta es de carácter ambiental, y por primera vez se va a pagar con cargo al primer pilar de la política agraria. 

Por su parte, los ecoesquemas son obligatorios para los Estados miembros y voluntarios para el agricultor y ganadero. Así, en la nueva PAC es obligatorio que el 25 % del presupuesto del total de las intervenciones del primer pilar estén destinadas a los denominados ecoesquemas o ecorregímenes. 

Cabe destacar que en el PEPAC que finalmente ha presentado España, este porcentaje se ha reducido ligeramente hasta aproximadamente un 24 %. Eso significa que las Administraciones dejarán abiertas un conjunto de posibles prácticas a disposición de los agricultores y ganaderos, y serán ellos quienes decidirán si se comprometen a llevar a la práctica alguna de ellas para, en caso de hacerlo, solicitar una ayuda por alguna de ellas.

Desde el Ministerio de Agricultura se señala que, teniendo en cuenta la diversidad de la agricultura y la ganadería de nuestro país, la aplicación de los ecoesquemas supone:

• Unos retos, entre los que destacan: 
  • Que todos los productores tengan al menos una práctica que ellos puedan aplicar en su explotación.
  • Que sean prácticas no demasiado complejas de ejecutar, que supongan un compromiso anual, y que hayan demostrado eficacia y aplicabilidad. 
  • Que las prácticas tengan una repercusión medioambiental.
  • Que las ayudas asociadas a las prácticas sean remuneradoras de las actividades que el productor tenga que realizar.
  • Que las prácticas sean compatibles con la Caja Verde de la Organización Mundial del Comercio; es decir, no puede tener un componente de productividad. 
• Unas oportunidades, que son las siguientes:
  • Remunerar los compromisos medioambientales de los productores.
  • Atender las necesidades medioambientales teniendo en cuenta la diversidad de las superficies. 
  • Avanzar hacia modelos de producción más sostenibles, en la línea que pide el Pacto Verde europeo y las Estrategias ‘De la Granja a la Mesa’ y de Biodiversidad.
  • Mejorar la percepción de la agricultura que tiene la sociedad. 

Los agricultores activos podrán solicitar una u otra práctica medioambiental o ecoesquema, la que más les encaje en su sistema productivo. Incluso podrían aplicar una práctica en algunas hectáreas y otra diferente en otras. 

También podrían desarrollar dos prácticas en una misma superficie, pero solo cobrarían por una de ellas. Además, para solicitar las ayudas correspondientes a estas prácticas no es necesario tener derechos de pago único. 

Tipos de ecorregímenes

En el Plan estratégico de la PAC se contemplan dos grupos de ecoesquemas en función de sus objetivos generales:

• Ecoesquemas orientados a promover una agricultura baja en carbono, que busca reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero (GEI) en nuestro país. Quedan alineadas con los objetivos de la estrategia europea FIT FOR 55, que plantea una reducción de esas emisiones de un 55 % para 2030 en relación con las declaradas en 1990 en el camino hacia la neutralidad climática prevista para 2050. En este grupo se incluyen los siguientes:
  • El desarrollo de una práctica de agricultura de conservación.
  • La implantación de cubiertas vegetales espontáneas y sembradas.
  • El mantenimiento de una cubierta vegetal inerte.
  • La aplicación de un sistema de pastoreo extensivo.
• Ecorregímenes orientados a promover la agroecología, entendiendo como tales aquellos que pretenden promover la biodiversidad en las explotaciones agrícolas y ganaderas en línea con los objetivos de la Estrategia de la Biodiversidad. Son los siguientes:
  • La aplicación de rotación con especies mejorantes.
  • La preservación de áreas no productivas en las explotaciones agrarias. 
  • La aplicación de la siega sostenible de pastos. 

En la Figura n.º 2 presentamos un resumen de las posibilidades de aplicación de cada uno de los ecoesquemas en los distritos tipos de cultivos y aprovechamientos de pastos. En cada uno de los casos se establece la base de las BCAM que se superan en cada una de las prácticas consideradas.

Figura n.º 2. La aplicación de los diferentes ecoesquemas en diferentes cultivos y aprovechamientos 

Fuente: MAPA (2021).

La serie de webinars de Cajamar

Es evidente que los ecorregímenes son un conjunto de nuevas prácticas ambientales que requieren de una explicación y de una justificación. 

Parece conveniente que los agricultores y ganaderos conozcan, por una parte, las obligaciones y compromisos que asumen con cada uno de ellos y, por otra, las dificultades para su implantación y la compensación económica con las que el sistema de ayudas les va a remunerar. 

Con el objeto de facilitar la difusión y la divulgación de este nuevo sistema de ayudas que, en España, representará el 24 % de los fondos del primer pilar, Cajamar ha organizado una serie de webinars a lo largo del mes de junio de 2022. En ellos se han abordado los ecorregímenes desde diferentes perspectivas. 

En la primera sesión se ha dado una visión general de la nueva PAC, en la segunda se han analizado las prácticas aplicables en los cultivos permanentes, en la tercera se han descrito los cultivos extensivos y en la cuarta se han analizado los ecoesquemas aplicables a la producción ganadera. 

En todas las sesiones hemos utilizado la misma sistemática. Cada una ha comenzado con un responsable de alguna Administración, nacional o autonómica, que ha hecho una presentación general de los aspectos administrativos básicos y las condiciones que serán publicadas en las convocatorias de ayudas.

Después hemos pedido a especialistas de universidades y centros de investigación que hiciesen un análisis técnico de cada una de las prácticas que se han analizado ese día. 

Finalmente, han colaborado representantes de organizaciones agrarias, de cooperativas y de asociaciones ganaderas, o incluso agricultores y ganaderos a título particular. 

Todos ellos han tenido la oportunidad de mostrar sus opiniones con respecto a este modelo de ayudas para finalmente, en el marco de una mesa redonda, debatir las diferentes opiniones. 

En los próximos apartados vamos a hacer un resumen de las intervenciones de cada una de las sesiones

Una aproximación general a los ecorregímenes

La primera sesión, que se celebró el 1 de junio de 2022, incluyó las siguientes actividades, ponentes y mensajes:

• Presentación de la serie que se realizó por Roberto García Torrente, director de Desarrollo Sostenible de Grupo Cajamar, que presentó la serie y la sesión, justificándola y mostrando las razones para la implicación de Cajamar. 
• Presentación de la nueva PAC, que se realizó por Esperanza Orellana Moraleda, la directora general de Producciones y Mercados Agrarios del MAPA. Explicó la situación del Plan Estratégico de la PAC, su situación en ese momento en el contexto de la negociación con la Comisión Europea y mostró una visión de la importancia de los ecoesquemas en la nueva PAC. 
• Las novedades de la PAC 2023-2027 se analizaron por un experto en la Política Agraria de la Unión Europea, Tomás García Azcárate, investigador del IEGD-CCHs del CSIC, quien explicó cómo y por qué hemos llegado a la actual PAC. 
• Para analizar las políticas de sostenibilidad ambiental en el marco de la nueva PAC fue invitado José María García Álvarez Coque, catedrático de Economía Aplicada de la Universitat Politècnica de València, quien explicó la evolución y justificación de la sostenibilidad en las diferentes reformas de la PAC, hasta llegar a la actual. 
• La mesa de discusión en torno a la PAC y a la visión de los ecoesquemas contó con la participación de los ponentes anteriores y con Jaime Martínez Conradi, director de Cooperativas Agro-alimentarias de Andalucía. Los tres analizaron el impacto de la reforma en diferentes regiones españolas, así como los retos y oportunidades de los ecoesquemas como medidas de apoyo al sector. 

Los ecorregímenes en los cultivos permanentes

La segunda sesión de este bloque de webinars, celebrada el día 9 de junio de 2022, se centró en las posibilidades de la aplicación de estas prácticas ambientales en los cultivos permanentes. 

• La introducción a la sesión se realizó por Manuel Lainez, colaborador de Cajamar. 
• La presentación de los ecorregímenes asociados a los cultivos permanentes se realizó por Noelia Garrigós, subdirectora general de la PAC en la Generalitat Valenciana, quien explicó con detalle, además de cuestiones generales, la práctica de mantenimiento de cubiertas vegetales espontáneas o sembradas en cultivos leñosos, las cubiertas inertes y el mantenimiento de espacios de biodiversidad en tierras de cultivo y cultivos permanentes, así como áreas no productivas y gestión de láminas de agua en cultivos inundados. 
• Mercedes Saavedra, investigadora del IFAPA, hizo una presentación pormenorizando las ventajas que aportan las cubiertas vegetales y los espacios de biodiversidad en la sostenibilidad en los cultivos permanentes, con una especial atención a las prácticas utilizadas en olivar. 
• La mesa de discusión en torno a la aplicabilidad de estos ecorregímenes y el conjunto de la PAC correspondió a Egón Cervera, técnico de Cooperatives Agro-alimentaries de la Comunitat Valenciana; Rafael Martínez-Cañavate de Burgos, vocal de Asaja Granada; y Gabriel Jesús López Iniesta, productor de almendros y pistachos de Albacete, a los que acompañaron los ponentes anteriores. 

Los ecorregímenes en los cultivos extensivos

La tercera sesión, que se celebró el 16 de junio de 2022, se centró en los ecorregímenes aplicables a las producciones extensivas. Incluyó las siguientes actividades, ponentes y mensajes:

• La presentación de la sesión corrió a cargo de Manuel Lainez, colaborador de Cajamar. 
• Los ecoesquemas asociados a los cultivos extensivos se presentaron por Javier Gonzalo Langa, director general de Política Agraria Comunitaria de la Junta de Extremadura, quien dio una visión general de la reforma y describió de manera pormenorizada las rotaciones en tierras de cultivo, la aplicación de agricultura de conservación y los espacios de biodiversidad en superficies de secano, de secano húmedo y de regadío. 
• La presentación técnica en la que se justifican estas prácticas, tanto desde un punto de vista técnico como económico, corrió a cargo de Óscar Veroz González, director ejecutivo de la Asociación Española de Agricultura de Conservación y Suelos Vivos. 
• En la mesa redonda de discusión de la oportunidad de estas prácticas contamos con la participación de un agricultor de productos extensivos, Eloy Martínez-Sagrera, responsable del Grupo Rinconada; Josep Lluis Bosque, jefe de la de Unidad de Representación de la Federació de Cooperatives Agràries de Catalunya (FCAC); y un representante de una organización agraria, David Erice Rodríguez, técnico de la Unión de Pequeños Agricultores Federal (UPA). También intervinieron en el debate los ponentes. 

Los ecorregímenes en la ganadería

La cuarta sesión de la serie, celebrada el 23 de junio de 2022, contó con los ponentes y temas siguientes:

• El presentador de esta sesión continuó siendo Manuel Lainez, colaborador del Cajamar. 
• La presentación de la aplicación de los eco esquemas en ganadería, así como de las consecuencias para los productores, se realizó por Juan Pedro Medina, viceconsejero de Política Agraria Comunitaria y Desarrollo Rural de la Junta de Castilla y León. 
• Nerea Mandaluniz, investigadora en Neiker, expuso las conclusiones a las que han llegado en diferentes proyectos de investigación relacionados con el manejo sostenible de los pastos en ganadería ovina, aportando experiencias en otras actividades ganaderas. 
• Para la mesa redonda, además de los ponentes anteriores, contamos con las opiniones de otros tres productores, que a su vez son expertos en este sector: Ricard Godia, presidente de ASOPROVAC y productor de terneros; Francisco Antonio González, responsable de OVEMAN y veterinario; y Arturo Hernangómez, técnico responsable en ganadería y olivar en Asaja nacional y, a la vez, ganadero de terneros. Todos ellos hicieron un repaso crítico de estas prácticas. 

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