La iniciativa LEADER (y el desarrollo rural) a debate

La iniciativa comunitaria LEADER (Liaison entre Actions de Développement de l’Économie Rurale: “Vínculos entre Acciones de Desarrollo de la Economía Rural") fue puesta en marcha por la entonces Comunidad Económica Europea en 1991. 

Su objetivo era, y es, el luchar contra el despoblamiento del medio rural a través de la diversificación de la economía y su instrumento, la participación de la población interesada, de las empresas, de las asociaciones y de la administración de las zonas rurales beneficiarias.

Esta se canaliza por medio de los Grupos de Acción Local, que han sido los responsables del diseño y ejecución de sus programas de desarrollo rural.

Estos grupos de acción local o grupos de desarrollo rural cuentan en principio con una presencia mayoritaria del sector privado y de la sociedad civil presente en su territorio de actuación. Son ellos los que toman las decisiones sobre las estrategias y objetivos de desarrollo y las líneas de ayuda que impulsan y financian los propios grupos, para promover la diversificación de la actividad económica y el progreso de los pueblos en los entornos rurales.

A partir de 2007, la iniciativa LEADER se ha consolidado como herramienta a convertirse en uno de los ejes de la política de desarrollo rural europea, dentro del Fondo Europeo Agrario de Desarrollo Rural (FEADER), y desde 2014 ha evolucionado a “Desarrollo Local Participativo” (DLP).

Paco Martínez Arroyo es un veterano ya funcionario del cuerpo de Ingenieros Agrónomos del estado y ha sido, entre 2015 y 2023, consejero de Agricultura de Castilla-La Mancha. 

Es uno de estos funcionarios que compagina la acción con la reflexión, demostrando criterio personal y fuerza de carácter, lo que no la ha facilitado siempre la existencia y las relaciones con sus distintas jerarquías. No siempre he estado de acuerdo con lo que dice, o ha hecho, pero nunca me ha dejado indiferente, siempre me ha parecido interesante y, a menudo, valiente.

En una reciente entradilla en su blog 'Rural Siglo 21", se pregunta “¿Qué pasa con LEADER?”, y sus respuestas a la pregunta son muy sugestivas. 

En síntesis, subraya lo innovador en el campo de las actuaciones públicas de “una metodología, por la cual, las decisiones se toman con un enfoque ascendente, de abajo a arriba”, que choca con cómo se toman “en todas las demás políticas puestas en marcha por gobiernos y administraciones de todo tipo”.

Subraya a continuación que “los diferentes gobiernos, nacionales y regionales, en toda Europa, lo han visto en muchas ocasiones, como una amenaza para su habitual control de las decisiones, las prioridades o las políticas".

Una importancia limitada

Esto explica, por un lado, la soledad de este enfoque, que se podía haber extendido a otros instrumentos de otras políticas, como la política regional. 

Curiosamente, la otra iniciativa política con un enfoque parecido también se encuentra en el campo de la Política Agraria Común (PAC) y de su llamado “segundo pilar” enfocado al desarrollo rural.

Se trata de los “grupos de investigación”, que también deben ser participativos, construidos por distintos actores del terreno para abordar problemas específicos que comparten. 

Esto explica, al menos en parte, también la importancia presupuestariamente limitada que tiene la Iniciativa LEADER comparándola con otras intervenciones. Para evitar el ninguneo por parte de las Administraciones gestoras, la Comisión Europea tuvo que imponer un mínimo para esta iniciativa, del 5 % de los fondos nacionales previstos para el desarrollo rural. 

Como señala Martínez Arroyo, España es uno de los Estados miembros donde la iniciativa ha tenido más impulso, alcanzando alrededor de un porcentaje del 10 %, y donde se ha cubierto todo el territorio rural de nuestro país con grupos de desarrollo rural.

Esto explica también el creciente control que las administraciones regionales y locales han conseguido poco a poco implementar sobre la actividad de los grupos de acción local. 

Y esto que, como de nuevo apunta con acierto Martínez Arroyo: “Donde se ha aplicado la filosofía a rajatabla, con libertad para los actores y enfoque ascendente de verdad, se han generado iniciativas y proyectos que hoy dan vida a muchos de nuestros pueblos”. 

¿Política agraria o rural?

Martínez Arroyo inicia su entradilla con una afirmación importante que conviene destacar: 

“Desde sus inicios, una vez pasada su época de proyecto piloto en forma de iniciativa comunitaria, siempre ha estado dentro de la Política Agraria Común (PAC), lo que supone una completa anomalía [el subrayado es mío], al tratarse la PAC de una política sectorial destinada al sector agrario, y ser LEADER una política territorial para la diversificación de la actividad económica en el medio rural. 

"Este hecho, difícilmente explicable –una política de enfoque territorial insertada en otra sectorial, y un objetivo de diversificación económica, más allá de la actividad agraria, dentro de la política europea más sectorial de todas– se ha intentado salvar con su encaje en el denominado segundo pilar de la PAC, las políticas de desarrollo rural, donde se mezclan medidas estructurales de apoyo al sector agrario –incorporación de jóvenes, inversiones en explotaciones agrarias, mejora de la eficiencia del regadío, entre otras–, con ayudas vinculadas al medio ambiente –medidas agroambientales o apoyo a la producción ecológica, por ejemplo–, con apoyos al sector agroalimentario –ayudas para inversiones en la industria agroalimentaria o a las figuras de calidad agroalimentaria–, con, desde 1991, la diversificación de la actividad económica en el medio rural, objetivo para el que LEADER era, y es, imprescindible”. 

Esta afirmación es compartida por Eduardo Moyano en LinkedIn y por “José Luis” en los comentarios que siguen a la publicación. 

Abre el interesante debate sobre si la política rural europea debe ser parte integrante de la Política Agraria Común, o estaría más lógicamente integrada en el marco de, por ejemplo, la política regional o de cohesión.

Una respuesta intuitiva

La respuesta intuitiva a esta pregunta me parece ser que la política rural es mucho más una política territorial que una política agrícola o ganadera y que estaría, por lo tanto, en mejor compañía con estas políticas que con la PAC.

Mi respuesta, en cambio, es distinta, basada en la búsqueda que ha marcado toda mi vida profesional de la “utopía realista”, es decir, intentar mejorar las cosas en la medida de lo posible.

Mi primera reflexión es la necesidad de la coordinación, cooperación y movilización de sinergias entre las políticas que inciden el territorio, independientemente de la rúbrica presupuestaria en la que están ubicadas. 

Si la política rural está ubicada dentro de la política agraria, se ha de coordinar con las políticas de cohesión. Si estuviera enmarcada en la política regional, se habría que coordinar con la política de mercados agrarios. 

Este es un debate parecido al que viví personalmente sobre la investigación agraria. Durante un tiempo, estuvo ubicada en la Dirección general de Agricultura de la Comisión Europea, y los amigos responsables de la investigación reclamaban una mayor coordinación con la política europea de investigación. 

Luego la responsabilidad fue transferida a la Dirección General de Investigación, momento en el cual las prioridades de la investigación agraria se separaron progresivamente de las necesidades del mundo agrario y rural, para terminar ahora como responsabilidad compartida entre ambas Direcciones Generales, en un notable esfuerzo de coordinación.

La coordinación y la sinergia son pues una primera prioridad, independientemente de la ubicación de las responsabilidades administrativas.

¿Una completa anomalía?

Pero fue en una discusión con los gestores del desarrollo rural en Euskadi cuando me convencí de que la respuesta intuitiva mencionada podía no ser la más adecuada en la práctica y la vida real. 

Uno de los indicadores de buen funcionamiento de una Administración es su capacidad para comprometer el presupuesto anual que le ha sido adjudicado, en un contexto de, por un lado envejecimiento de la plantilla de funcionario y de reducción al mismo tiempo de dicha plantilla.

Comparado con otras iniciativas, como pueden ser unas carretas, un aeropuerto y una línea de metro, las medidas de desarrollo rural son complicadas de gestionar y movilizan, para cada acción, un volumen presupuestario limitado. 

Por lo tanto, me explicaron mis partenaires vascos, si el programa de desarrollo rural se integra en el programa regional, la lógica administrativa llevará a su marginalización dentro de las actividades de su gobierno. Por esto es tan importante la existencia de unas líneas específicas para el desarrollo rural, con vida y dinámica propia.

Esta aversión administrativa a los “pequeños” programas se ve acrecentada por otros dos temores. 

El primero es el de no poder comprometer el gasto si una iniciativa es demasiado novedosa y tiene poca aceptación entre sus potenciales beneficiarios.

El segundo es el temor a las correcciones financieras por parte de los auditores comunitarios. Cuanto más innovador es un programa, más riesgo de verse penalizado por una auditoría, mientras que si siguen haciendo lo de siempre, medidas que ya han pasado la criba comunitaria varias veces, están sobre terreno seguro. 

El hecho de que estas últimas no sean las más apropiadas en la situación actual es muy a a menudo mucho menos importante a la hora de la toma de decisión que la garantía que da el moverse en terreno conocido.

Por todas estas razones, no puedo compartir la opinión (entre otros muchos) de mis amigos Francisco Martínez Arroyo y Eduardo Moyano de que nos encontramos ante una “completa anomalía”. 

Muchas veces lo mejor es enemigo del bien y la perfección intelectual no es de nuestro mundo.