Protestas campesinas y subvenciones agrícolas

Probablemente desde Bruselas todavía se están preguntando qué han hecho mal. Para comprender la raíz de las protestas debemos trasladarnos a diciembre de 2019, cuando la UE propone el Green Deal, es decir, el Pacto Verde Europeo. 

El cumplimiento necesario de los Acuerdos de París y Agenda 2030 obliga a tomar medidas contundentes y la Unión Europea desea ser el primero de clase. 

El Pacto Verde se compone de múltiples estrategias, pero al mundo agroalimentario le afecta sobre todo la estrategia 'Del Campo a la Mesa' y de 'Biodiversidad'. 

Estas estrategias definieron un conjunto de medidas restrictivas que afectaban a la forma de producir y a la ocupación del suelo (menos agroquímicos, menos antimicrobianos, más reforestación, más áreas protegidas, más agricultura ecológica, más bienestar animal, más captura de carbono en suelos, etc.).

Inmediatamente los Estados Unidos advirtieron de los impactos que este acuerdo podía tener sobre el abastecimiento alimentario, dado que conllevaría reducciones en la producción. 

Los propios Estados Unidos hicieron una consulta a la OMC, cuya respuesta dejó claro que las exigencias en la producción más allá de los acuerdos en el marco de la OMC serían no exigibles a países terceros, a menos que hubiera un acuerdo específico bilateral entre estados. 

Al mismo tiempo, los ministros de Agricultura europeos se preguntaron si una producción europea más sostenible tendría como contrapartida más importaciones insostenibles. Esta advertencia no fue suficientemente atendida y probablemente de aquí nace el conflicto. 

Los pasos hacia una agricultura más sostenible eran imprescindibles, pero probablemente se han errado los medios, los ritmos y la intensidad. 

Veamos:

1. Ante el probable desajuste entre las normas de producción internas frente a productos de exportación se intentó solventar por la vía de acuerdos bilaterales. Y en ello estaba la Comisión Europea, pero los acuerdos deben negociarse, lo que supone contraprestaciones que a veces son difíciles de digerir o nuevos motivos de disgusto en el sector, tal como ya ha evidenciado el acuerdo UE-Mercosur. Mientras tanto, los agricultores han percibido el efecto de relaciones comerciales desiguales en la cuenta de resultados de su empresa agraria. 
2. Prácticamente todas las medidas medioambientales propuestas suponen costes y/o pérdidas de producción. Otro concepto que afecta directamente a la cuenta de resultados.
3. Para avanzar en los objetivos del Pacto Verde se ha implicado a la PAC en su consecución, comprometiendo las ayudas directas en ello. En mi opinión esto ha sido un error, tal como trataré de explicar más adelante.
4. Para ello se ha diseñado una arquitectura compleja, aunque flexible, de múltiples medidas vinculadas al cobro de determinados ingresos. Para certificar el cumplimiento de estas medidas se han exigido unos retornos informativos y unos controles multiplicados. En resumen, una burocracia excesiva y asfixiante. Una burocracia que tienen costes directos en tiempo, algo que a su vez supone costes económicos y personales indudables.
5. Para facilitar el proceso de control se ha instrumentado el cuaderno digital obligatorio, aunque todavía se ha prorrogado su uso. Un cuaderno que no podrá evitar cierta complejidad de funcionamiento, que choca con la falta de formación y entrenamiento del usuario, además de las dificultades de cobertura telemática de las áreas rurales. Las posibles dificultades del cuaderno digital han asustado a todo el sector, que lo interpreta como obstáculos que acaban sumando costes. 
6. A ello debe añadirse un factor altamente disruptivo, que es el desprecio que vive el sector agrario. Desde la ciudad, se censura su actividad como contaminante y emisora de gases efecto invernadero, sin tener en cuenta los esfuerzos que la agricultura está realizando hacia una actividad sostenible. El campesino solamente recibe la crítica, la cual considera sesgada en relación con otros sectores. Por ejemplo, desde la presión del populismo verde o del eco-esteticismo se reclama el cierre de parte o toda la ganadería intensiva y, con argumentos sesgados, se criminaliza al sector bovino. Ante la importancia de los retos medioambientales se prefiere encontrar un falso culpable sin costes electorales, tal como es la agricultura. Es la mejor manera de no destinar los esfuerzos al verdadero culpable: la combustión de combustibles fósiles.

En resumen, al agricultor se les suman múltiples factores de costes, competencia desigual y productividad que afectan a su resiliencia económica. Los nuevos costes sin duda terminaran trasladándose a los otros eslabones de la cadena alimentaria para terminar en el consumidor, añadiendo algunas décimas a la tasa de inflación. 

Pero este proceso de ajuste no será fácil ni rápido, con costes económicos añadidos. La traslación de costes a lo largo de la cadena hasta el consumidor sería lo natural. Sin embargo, ante ello se antepone una gran distribución muy concentrada y un gobierno que prefiere una política de frenar precios antes que una de mejorar costes.

Como herramienta positiva ante una cadena alimentaria muy asimétrica se cuenta con la Ley de la Cadena Alimentaria. Esta ley ha sido un paso importante en el reequilibrio de la cadena. 

Pero la pretensión desde el sector agrario de establecer el pago por encima de costes es una ficción, dado que los costes son diferentes para cada empresa. Esta cláusula llevaría a precios públicos garantizados, algo que ya se ha vivido al comienzo de la PAC con disfunciones evidentes. 

Hay que profundizar el uso de la ley y perfeccionar el sistema de ajuste de precios de los contratos. La ley ofrece instrumentos de gran interés.

Las subvenciones agrarias ante la transición verde

De modo inadvertido, las subvenciones agrícolas se han situado en el centro del problema. Para hablar de ello es necesario retroceder al origen y sentido de las subvenciones. 

Los objetivos originales de la PAC, señalados por el Tratado Constituyente de la Comunidad Económica Europea en su artículo 39, eran: 

1. Incrementar la productividad de la agricultura desarrollando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción con un uso óptimo de los recursos, especialmente la mano de obra
2. Asegurar un nivel de vida adecuado para la población agraria
3. Estabilizar los mercados
4. Garantizar la seguridad de abastecimiento
5. Asegurar unos precios razonables a los consumidores

Los objetivos originales de la PAC, implícita o explícitamente, siguen presentes todavía. Las ayudas implicadas pretenden resolver cuestiones relativas al conjunto de la sociedad y, por tanto, son ayudas a los consumidores (abastecimiento garantizado, precios estables, precios reducidos). El agricultor es, simplemente, el actor necesario para alcanzar estos objetivos. 

Esta primera reflexión es de la mayor importancia cultural, dado que se ha señalado de forma despectiva al agricultor como beneficiario privilegiado de un apoyo público poco explicado. 

Pero es también de la mayor importancia técnica. Se pagan las ayudas o subvenciones como estrategia para estabilizar los precios y como instrumento para moderarlos. Pero este sistema crea una imagen dependiente del campesino ante la sociedad; como si fuese la sociedad quien paga un precio innecesario, cuanto es justo al revés. 

De manera similar, por ejemplo, los médicos o los maestros cobran un sueldo público para que tengamos una sanidad gratis y una enseñanza gratuita, y a nadie se le ocurre poner en duda este sueldo cuando se es consciente de que el beneficiario es el paciente necesitado de atención médica o el alumno que precisa educación.

La herramienta de las ayudas ha dado un cierto grado de estabilidad en el abastecimiento alimentario con unos precios más asequibles a la población.

Pero ¿qué pasaría si de golpe se eliminaran las ayudas? A corto plazo, los productores verían reducidos sus ingresos y eso provocaría tensiones en el campesinado. 

Pero a medio plazo, y quizás muy rápidamente, los mercados reaccionarían con unos precios de los alimentos más altos y volátiles. Lo que afectaría al conjunto de la ciudadanía con tensiones en el abastecimiento alimentario en amplias capas de población con ingresos bajos. 

A más largo plazo, las diversas variables económicas acabarían ajustándose en un nuevo equilibrio, con precios y salarios más altos, pero con mayor inestabilidad en los precios alimentarios. 

Si la Unión Europea no ha optado por el camino de desactivar la herramienta de las ayudas, a buen seguro que ha temido las consecuencias a corto y a largo plazo que podría provocar. 

La preocupación por la estabilidad de los mercados agrarios tiene muchos años de historia. Los mercados de futuros nacieron con esta finalidad, aunque un uso desregulado pueda servir por todo lo contrario. 

Las ayudas agrarias se iniciaron en Estados Unidos bajo el mandato del presidente Roosevelt tras la gran crisis de 1929. Siempre han sido una herramienta para la estabilización de la economía y garantía consecuente de abastecimiento alimentario. Un abastecimiento que es crítico para un país. La Comunidad Económica Europea consideró vital esta herramienta durante el proceso de recuperación de la II Guerra Mundial. 

Las ayudas de la PAC han tenido una larga trayectoria de modificaciones para adaptarse a un mundo más globalizado. Tratando de aparentar, cuando menos, que cumplía los acuerdos firmados con la Organización Mundial de Comercio. 

Pero las ayudas siempre han tenido la función estabilizadora de la economía, no la de limosna al campesino. 

¿Alguien puede creerse que todos los Gobiernos de la Unió Europea no se hayan dado cuenta que la PAC consume el 28,4 % de los recursos financieros presupuestados, mientras el PIB europeo del sector primario es el 1,3 % y los ocupados del sector primario el 4 %? 

Sí, sí se han dado cuenta, porque saben que estos recursos van destinados a los equilibrios económicos y, por ende, políticos de la Unión Europea. Han entendido que la alimentación es un sector con una gran capacidad desestabilizadora. Mantienen las subvenciones por razones de interés general. 

El primer ministro francés, Gabriel Attal, ha dicho en unas declaraciones recientes: "La agricultura tiene el rango de los intereses fundamentales de la nación, al nivel de la defensa y la seguridad nacional". Sin duda ha entendido cuál es el problema. 

Estas ayudas con una función estabilizadora y de contención de los precios son las que han sido identificadas como ayudas directas o Pilar I. 

Sin embargo, dada la diversidad de la agricultura, se vio la necesidad de apoyar de manera específica la agricultura que producía en condiciones de mayor dificultad. Con esta finalidad nacieron las ayudas de desarrollo rural o Pilar II. 

Se separaron los fondos en función de objetivos diferentes. De modo aproximado podríamos identificar, por una parte, el objetivo de estabilidad de precios y, por otra, soporte a la agricultura en dificultad. 

Pero el diseño de la PAC 2023-27 rompió este esquema. Se utilizaron las subvenciones directas de la PAC para avanzar hacia la sostenibilidad en la producción de alimentos, y para ello se segmentaron parte de las ayudas en función del cumplimiento de determinadas medidas medioambientales. 

En el caso de las BCAM (Buenas Condiciones Agrícolas y Medioambientales), son exigidas como condición para el cobro de las ayudas de la PAC. En el caso de los eco-regímenes, la ayuda específica se condiciona al cumplimiento de determinado eco-régimen. 

En cualquier caso, es un obstáculo, no un incentivo, y por el agricultor es percibido como una reducción del soporte económico, al mismo tiempo que se añaden costes importantes derivados del cumplimiento de las medidas. 

Desde la Comisión Europea no se ha valorado así y se han desconsiderado los costes que conllevaban las nuevas medidas. El sistema implementado no da importancia al papel estabilizador de las ayudas directas y las utiliza para que la transformación verde le salga gratis. 

De alguna manera parece que se ha pensado que, puesto que ya cobran las ayudas directas, “que se las ganen”, asumiendo los costes de la transformación. 

Pero ¿alguien de la Comisión Europea pensaba que la transformación verde propuesta podría salir gratis? Los agricultores viven al límite de la rentabilidad y, por tanto, no se les puede imponer más costes sin redefinir las vías de valoración de sus productos. Esto se debía haber tenido en cuenta. 

Una posible vía alternativa hubiese sido dejar el Pilar I tal como estaba, destinado a su función estabilizadora. Mientras desde el Pilar II u otros fondos se podrían haber establecido compensaciones adicionales en función de los costes adicionales que suponen las nuevas medidas. 

Estas compensaciones serían vividas como premio y un estímulo interesante. Lógicamente, son más gastos en alguno de los presupuestos públicos, pero la transición a una agricultura sostenible es un bien para toda la sociedad que toda la sociedad debe asumir. A los agricultores se les ha situado, sin opción, en condiciones de inferioridad competitiva a consecuencia de las medidas para avanzar hacia una Europa más verde: lo lógico es compensarles. 

Para finalizar, el conjunto de problemas expuestos ha impulsado la protesta. Con ella se han planteado muchas propuestas con sentido y también otras que no lo son tanto. No entraré en detalles. Pero, una vez encendida la mecha, aparecen oportunismos y se facilita cierto descontrol. 

Me adhiero al ruego de Tomás García Azcárate sobre el tipo de acciones que hay que evitar. Tirar tomates en Girona, aparte de equivocado, es estúpido.