¿En qué medida es la PAC una herramienta útil para el sector agroalimentario?

La Reforma de la PAC de 2023 representa un cambio significativo, con la introducción de herramientas como los ecorregímenes y el pago redistributivo obligatorio, así como un enfoque que otorga a los Estados miembros más margen de acción en sus Planes Estratégicos. 

A pesar de su ambición ambiental y la implementación de nuevas medidas, la PAC enfrenta desafíos importantes, incluyendo una menor asignación presupuestaria real, debido a la inflación y la necesidad de cumplir con requisitos ambientales más estrictos en un contexto de dificultades económicas y alta burocracia. 

La recepción de las nuevas medidas ha sido mayoritariamente positiva, pero el sector agrícola muestra descontento por la falta de apoyo adecuado y la creciente presión económica. 

La PAC ha mejorado la competitividad y la sostenibilidad de la agricultura europea, pero no ha sido capaz de incentivar la innovación y la inversión 

Propuestas para mejorar la PAC incluyen aumentar el presupuesto para asistencia técnica, aprovechar mejor las herramientas de gestión de riesgos, fomentar la inversión en innovación y extender programas operativos a más sectores. 

Además, se sugiere ajustar el presupuesto de la PAC para compensar la inflación y facilitar la implementación de sistemas de puntuación ambiental que adapten objetivos específicos a cada explotación, mejorando así la eficiencia y efectividad de esta política crucial para el sector agroalimentario europeo.

Cómo nace la PAC actual 2023-2027 

La Reforma de la Política Agrícola Común que se aprueba en 2021 a través del Reglamento 2021/2115 y entra en vigor en 2023 mediante los Planes Estratégicos de la PAC, en mi opinión la tercera gran reforma de la historia de esta política. 

La primera se produjo en los 90, cuando surgen las ayudas por hectárea o por cabeza de ganado. La segunda a comienzos de este siglo, cuando estas ayudas dejan de estar ligadas a lo que se produce cada año, dejan de requerir producir y pasan a estar sujetas al valor de derechos históricos.

La PAC del 23 supone una reforma en profundidad por ciertas herramientas nuevas que introduce (ecorregímenes, pago redistributivo obligatorio, posibilidad de nuevos programas sectoriales), pero especialmente por el cambio de enfoque en su diseño. 

La nueva PAC introduce nuevas herramientas, pero lo fundamental es el cambio de enfoque en su diseño y el margen de maniobra de cada Estado miembro a través de los Planes Estratégicos

Los Estados adquieren mucho más margen a través de los Planes Estratégicos, pero la Comisión supervisa y aprueba estos planes en función de que considere que realmente atienden a las necesidades identificadas en cada territorio.

Este cambio de enfoque tiene una larga gestación. Los debates sobre esta nueva PAC se extienden desde finales de 2017 hasta el final de 2021. Entre medias se produce el brexit o la pandemia de la covid-19. Y cambia el colegio de Comisarios y la nueva Comisión presenta el Pacto Verde como la guía de las políticas europeas, y la Estrategia de la Granja a la Mesa como la orientación para las mismas en el sector agrario. 

Se llega incluso a dudar de la idoneidad del enfoque del nuevo Reglamento para la PAC que se venía debatiendo, que había sido antecedida por una Comunicación de la Comisión en la que el gran acento se ponía en la inferioridad de renta de los agricultores europeos respecto al resto de trabajadores. 

Como resultado de estas tensiones, el Reglamento finalmente aprobado refuerza la ambición ambiental de la propuesta, siendo el mayor exponente la necesidad de destinar al menos el 25 % del importe de pagos directos a los ecorregímenes, que además pedirán al agricultor compromisos medioambientales que deben ir por encima de una línea de base (condicionalidad) de por sí muy reforzada respecto a la del periodo previo. 

Por tanto, una reforma de calado, más exigente medioambientalmente, pero que no cuenta con más presupuesto. Su presupuesto es aproximadamente el mismo que en el periodo previo, pero en términos nominales. 

Es decir, descontada la inflación, el presupuesto es menor. La diferencia entre precios reales y nominales es escasamente apreciable en épocas de baja inflación, pero para desgracia de la Reforma, no ha sido el caso en estos últimos años. 

Es cierto que la PAC supone aproximadamente un tercio del presupuesto comunitario, pero no podemos olvidar que el presupuesto comunitario es apenas un 1 % del PIB de la UE. En este contexto, no es tanto que la PAC cuente con un enorme presupuesto, sino que acapara gran parte de los pocos recursos existentes en la bolsa común europea… y por tanto atrae mucho las miradas de todas las políticas que no cuentan con ellos.

En el caso concreto de España, la PAC ha mantenido durante años unos fondos constantes de unos 5.700 millones de euros al año (presupuesto FEAGA)

Al mismo tiempo, el valor de nuestra producción (+71 % desde comienzos de siglo), renta agraria (+41 % en el mismo periodo) y exportaciones (que han pasado de tener un saldo cero a superar los 15.000 millones de euros de saldo positivo) no ha dejado de subir, lo que habla muy bien de la orientación al mercado de nuestro sector y el incremento de productividad. 

Pero también debemos tener en cuenta que la nueva PAC ha pasado a exigir más requisitos al productor en el momento en que las ayudas representan una proporción más baja de todos los ingresos que el sector recibe.

La puesta en marcha de la PAC actual: acogida mayoritaria, pero descontento generalizado

El arranque de la PAC en 2023 no estuvo exento de grandes dificultades adicionales sobrevenidas: inflación, elevados precios y dificultades para el acceso a insumos, incertidumbres y volatilidad por la guerra de Ucrania y una grave situación de sequía.

Todo ello sumado al escaso tiempo con el que se contó para poner en marcha la nueva PAC desde su aprobación, y que fue aun menor en el resto de países (el Plan de España estuvo en el primer paquete de planes aprobados por la Comisión).

Pese a ello, la acogida a las medidas de la nueva PAC y en especial a la gran novedad que suponían los ecorregímenes, fue mayoritaria. Eso sí, tanto agricultores como administraciones y entidades colaboradoras subrayaron el enorme esfuerzo administrativo y carga burocrática; motivo por el que a finales de 2023, los debates se centraban en cómo flexibilizar, simplificar y agilizar la gestión de una nueva PAC que había comenzado a rodar con éxito pero que requeriría de muchos ajustes finos especialmente en determinados territorios, como las zonas de más baja pluviometría en el caso de España. 

La propia Comisión, de salida pues cambiará tras las elecciones europeas, reconocía haber descuidado la interlocución con el sector productor y abría en consecuencia un dialogo estratégico con toda la cadena.

Es en este momento cuando surge la situación extendida a diferentes países de malestar y protestas de los agricultores que ha caracterizado el comienzo de 2024.

Ya se han realizado muchos análisis sobre las mismas. Lo que me interesa destacar a los efectos de la PAC es la existencia de una sensación compartida por muchas explotaciones pequeñas y medianas europeas de dudar sobre si serán capaces de permanecer produciendo en el futuro. 

Dudas que vienen, a mi modo de ver, por tres tipos de factores. 

En primer lugar, los agricultores que se manifiestan dudan sinceramente de si la sociedad europea aprecia su trabajo, valora su profesión y demanda sus productos. Dudan, por diferentes factores y múltiples influencias, de si la UE realmente quiere que se sigan produciendo alimentos en Europa. 

El debate sería largo y el análisis requerido no es sencillo, pero es innegable que muchos ven una prueba de ello en las exigencias regulatorias europeas y la falta de exigencias idénticas sobre las importaciones.

En segundo lugar, se siente abrumados por las exigencias burocráticas, la necesidad de emplear herramientas digitales, de pasar horas ante el ordenador o el móvil gestionando aspectos relacionados con su explotación. Exigencias no solo de la PAC, sino de otras regulaciones, o del propio mercado, de sus compradores que necesitan determinada información, datos o compromisos. 

Vienen incluso de darse cuenta de que esas herramientas serán imprescindibles para seguir siendo rentables, para demostrar que son los productores sostenibles que mayoritariamente son. 

Pero llegan a uno de los colectivos que seguramente siente más incomodidad ante este tipo de tareas: eligieron su profesión para estar en el campo en contacto con la naturaleza, no en la oficina ante una pantalla. 

Y en tercer lugar, sienten que la presión económica de las grandes explotaciones les acorrala. Las economías de escala son poderosas y van en aumento, y son múltiples los factores que las alimentan; entre otros, las propias exigencias ambientales y regulatorias. 

La agricultura es una actividad que en su conjunto está en números verdes y por eso atrae inversores. Al mismo tiempo, la mayoría de las explotaciones que aparecen en las estadísticas oficiales están en números rojos

¿Qué ha conseguido y qué no ha conseguido la PAC a lo largo de sus reformas?

La mencionada Comunicación de la Comisión de noviembre de 2017 incluía ciertos resultados sobre una consulta pública realizada sobre esta política. En esa consulta, tanto el conjunto de ciudadanos como el colectivo particular de agricultores consideraban mayoritariamente que la PAC debería mejorar la posición de los agricultores en las cadenas de valor (96 % de apoyo) y apoyar inversiones específicas para fomentar la reestructuración y la innovación (81 %). 

Sin embargo, había ciertas diferencias entre agricultores y no agricultores en si la PAC debería aportar más beneficios al medioambiente y la lucha contra el cambio climático (64 % de apoyo entre agricultores y 92 % en no agricultores); y en si los agricultores necesitan ayudas directas a la renta (79 % de apoyo entre agricultores y 53 % en no agricultores).

Pese a estos resultados, la Reforma de la PAC y los planes estratégicos aprobados han incidido especialmente en los dos últimos aspectos (orientación medioambiental y apoyo a la renta) y apenas han abordado aquellos en los que existía consenso. 

En términos de pagos directos, la Reforma ha terminado de consolidar el camino iniciado por sus antecesoras de apoyar principalmente la renta de las explotaciones aumentando las exigencias ambientales para acceder a dicho apoyo. 

Analizando la evolución a largo plazo de la PAC y sus reformas, considero innegable que ha permitido que el agricultor perciba las señales de mercado, lo que ha generado ganancias en competitividad y eliminado o reducido al máximo los incentivos perversos: si un agricultor elige un cultivo, lo hace tras analizar la situación del mercado, no porque le conlleve más o menos ayudas. 

Y considero también innegable que la PAC, en gran parte gracias a normas como las contenidas en la condicionalidad, ha contribuido a generalizar un estándar ambiental elevado en la producción agraria europea, muy superior al existente en el pasado, pero que a la vez convive con unas urgencias derivadas de las crisis ambiental y climática que no se apreciaban en el pasado. 

Por el contrario, la PAC no ha dado con mecanismos adecuados para remunerar la provisión de bienes públicos o el apoyo al mantenimiento de un tejido rural agrario sólido. Y, especialmente, no ha conseguido impulsar la inversión, la innovación y en general favorecer la adopción de cambios. 

Con frecuencia, los cambios que se proponen o requieren al agricultor en materia de sostenibilidad, en ámbitos como la gestión del suelo, el agua o los insumos, son cambios que una vez adoptados no merman su capacidad productiva sino que la hacen menos vulnerable, más eficiente. 

Pero la dificultad está en adoptar el cambio: falta de conocimiento, de apoyo técnico, de acceso a las herramientas necesarias, dificultad para cambiar en una situación económica ajustada, etc. 

Posiblemente, un aspecto común en todos estos ámbitos en los que la PAC necesita mejorar es que para ellos el pago por hectárea no es el instrumento más adecuado.

Y no olvidemos que el pago por hectárea es el mecanismo mayoritario en el gasto actual de la PAC.

Algunas propuestas para mejorar la utilidad de la PAC actual

El calado de la Reforma actual de la PAC, las dificultades con las que ha tropezado su puesta en marcha y el grado generalizado de acogida a los nuevos instrumentos hacen que me incline por no abogar por una nueva reforma en profundidad de la PAC, que genere mayor inestabilidad y tensión al sector, sino en profundizar en la actual, tratando de mejorar sus mecanismos para que responda en mayor medida a las necesidades del sector agroalimentario. 

En este sentido, considero que existe margen de mejora de la PAC actual, y sugiero a continuación algunas vías:

• Reforzar el presupuesto disponible para asistencia técnica, con lo que se podría acompañar mejor a las explotaciones en las dificultades que encuentran para adoptar nuevas prácticas o cumplir nuevos requisitos. No es tanto cuestión de aumentar las compensaciones mediante pagos por hectárea, sino de ofrecer recursos, técnicos y humanos, tanto públicos como privados, a las explotaciones.

  La PAC actual destina a asistencia técnica hasta un 4 % del presupuesto FEAGA, lo que en España supone aproximadamente 43 millones de euros al año. Es un enfoque que corresponde a “viejas PAC”, donde el esfuerzo técnico se concentraba en la puesta en marcha de los programas de desarrollo rural. Pero ahora ese esfuerzo se necesita también en el primer pilar, en aspectos como las prácticas ambientales, la gestión de insumos, cuadernos digitales… 

  Disponer de un 4 % del presupuesto de primer pilar, de ayudas directas, supondría más de 200 millones de euros al año en España, una cifra mucho más acorde con la realidad que se ha mostrado al poner en marcha la nueva PAC.

• Aprovechar en mayor medida las herramientas de gestión de riesgos ya existentes, incluyendo la posibilidad, solo empleada hasta el momento por Italia, de emplear hasta un 3 % de los pagos directos en apoyar la parte de financiación que un agricultor debe poner en los sistemas de gestión de riesgos financiados por los fondos de desarrollo rural. 

  Al mismo tiempo, el Reglamento debería aumentar el abanico de instrumentos financiables, por ejemplo, a ahorros de precaución individuales que favoreciesen una gestión plurianual de los resultados de las explotaciones.

• Es necesario que la PAC fomente en mayor medida la inversión, en especial en innovación. Una opción es imponer un gasto mínimo obligatorio en los planes estratégicos. Otra, más concreta, es desviar dinero de ayudas directas a ayudas a inversión. Las fuertes y crecientes economías de escala y la muy superior rentabilidad de las explotaciones de mayor dimensión justifican la existencia de medidas de limitación y reducción de las ayudas directas a partir de un cierto umbral de las mismas. 

  Convendría explorar la generación de un mecanismo tal que por encima de un cierto umbral no se puedan percibir ayudas directas (a la renta) pero sí se genere un reconocimiento de esa cantidad como incentivo a la inversión y la innovación en la propia explotación a la que se le han limitado los pagos. 

• Los programas operativos en frutas y hortalizas han sido un vehículo de inversión en el sector, además de proporcionar un apoyo a la organización, estructuración y posición del agricultor en la cadena. En este periodo existía la posibilidad de desarrollar nuevos programas sectoriales extendiendo el modelo a otros sectores, pero los Estados miembro, por diferentes motivos y dificultades, apenas han utilizado esta herramienta. 

  Emplear en el resto de sectores el mismo enfoque presupuestario ad libitum de frutas y hortalizas, a través de un presupuesto no constreñido por los sobres nacionales de ayudas directas, contribuiría a potenciar esta herramienta.

• Frente a las dificultades de aplicar en explotaciones agrarias muy diversos requisitos ambientales prefijados como los establecidos por la condicionalidad, los ecorregímenes o los programas agroambientales, los sistemas de puntuación o scoring ambiental poseen un gran atractivo. Estos sistemas permiten adaptar objetivos generales a situaciones especificas de cada explotación, conjugando las características de la explotación, su localización y sus prácticas. 

  El sistema de etiquetado ambiental de las explotaciones tiene además un potencial de utilización en ámbitos como el comercial o el financiero. Pero no está exento de dificultades en la implementación (posible coste de certificadoras, autocontrol, etc.), que se facilitaría con el mencionado incremento de los recursos para asistencia técnica. 

• Finalmente, la inflación acumulada experimentada y el reconocimiento de que estamos pidiendo más a las explotaciones a cambio de menos apoyo real justificarían una actualización del presupuesto de la PAC en términos reales. Este posible nuevo dinero debería destinarse exclusivamente a estos objetivos, en los que la PAC ha demostrado no estar incidiendo lo suficiente.